完善我国律师业务培训制度的几点构想

上海市华达律师事务所 韦群林


一、 我国律师业务培训制度简介

当今时代，知识爆炸，新信息、新思想、新知识层出不穷，处于计划经济向市场经济、人治社会向法治社会转型过渡时期的中国法律与中国法学更不例外。可以毫不夸张地说，一个八十年代初期在“法律工具论”理念下培养出来的法律本科毕业生，如果毕业后从来没有“充电”，那么，二十年后，很可能根本听不懂大学同学关于法律或法学的专业谈话。
面对现实，面对挑战，企图学习上一劳永逸、“吃老本”的想法就变得十分不现实，“知识更新”、“终生教育”的观念为人们所普遍接受。甚至在中国共产党十六大报告当中，都出现了“发展继续教育，构建终生教育体系”的论述。
对作为法律实践者的律师，不仅司法部领导强调过要“懂法律、懂经济、懂外语、懂科技”，而且在律师业务培训的制度设计上，也由《中华人民共和国律师暂行条例》的“组织律师学习政治和法律业务知识，总结、交流律师的工作经验”这种法律顾问处（律师事务所）自行组织学习的做法，改变为《中华人民共和国律师法》当中的“律师协会履行下列职责：（三）组织律师业务培训”即由律师协会组织律师业务培训的制度，从而不仅使该项制度法律化，而且提高了要求，加强了行业协会的监督，使业务更加落实到实处，避免了律师事务所组织学习的流于形式、缺乏监督、层次不高、培训资源不能共享等等弊端；此外，作为配套管理措施，1996年11月25日司法部《律师执业证管理办法》将律师“完成业务培训的证明”作为律师办理执业证年度注册的必备文件；2003年5月30日司法部《关于进一步加强律师执业管理若干问题的通知》则明确要求律师“参加年检注册和律师培训情况”作为律师执业档案至少应当包括的材料，可见司法行政管理部门对律师业务培训的重视程度和管理力度上的逐步加大。
1997年3月13日司法部《关于进一步规范律师培训工作的通知》规定了现行的律师业务培训制度主要内容：每年度培训不少于４０课时；培训的内容主要是新颁布的法律、法规（含有关司法解释）、与律师从事业务有关的经济、科技等领域专业知识和外语知识、司法部和全国律协颁布的有关律师工作的规章和规范性文件和律师职业道德、执业纪律方面的规章等等；培训方式为短期培训班、专题讲座等；律师参加境外培训和学历教育，亦可视为完成了本年度业务培训的课时；培训机构上由省级以上司法行政机关和律师协会负责组织；凡未经刑事辩护业务培训并取得结业证书的律师，不得出庭辩护；建立律师培训登录制度，从１９９７年度年检注册后开始，参加规定课时的培训作为律师注册的前提条件之一；各地司法行政机关要高度重视律师继续教育培训工作。

二、现行律师业务培训制度的缺憾

现行律师培训制度在向律师及时传播新知识、新信息和新理念（如知识更新、终生教育等等），交流业务经验，提高律师业务水平等等方面无疑是发挥了巨大作用。但是，这部处于律师法和刑事诉讼法实施后而“急就章”出台的律师业务培训制度的不完善之处也是明显的（当然也是难以避免的）。因此，从合法性、合理性及我国律师管理体制的改革趋势角度反思、评判现行的律师业务培训制度，对于进一步完善该项制度、提高律师业务培训制度的效率、改革我国律师业务管理体制、促进司法行政部门依法行政，都具有积极的意义。
1、 现行律师业务培训制度似乎由司法行政管理部门过多地包揽了本属于律师
协会的法定职责，与早在1993年12月就由国务院批复同意的《司法部关于深化律师工作改革的方案》当中即已明确的，要建立司法行政机关行政管理与律师协会行业管理相结合的管理体制、并逐步向司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制过渡的要求相左。
1997年1月1日实施的《中华人民共和国律师法》明确将“组织律师业务培训”作为律师协会的法定职责，且并未限定一定是“省级以上”律师协会才有此项职责。而司法部《关于进一步规范律师培训工作的通知》则就律师培训事项不仅避开中华全国律协发号施令，而且，还将司法行政机关作为组织培训的主要主体，且阻却了省级以下律师协会对其依法拥有的“组织律师业务培训”职责的行使。尽管实际培训中地市级律协甚至县级律协也在组织律师业务培训，但这就人为的造成了立法和规章的不统一，令各级律协处于尴尬之地。而由司法行政机关对培训学时、培训方式、具体培训内容等等细节进行过多的描写，则显然有碍“司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制”这一改革目标与理念的实现。
2、培训实行“一刀切”，缺乏起码的针对性，造成了培训对象上“培训过度”
和“培训不足”缺陷并存，不符合教育学基本规律。
由于历史原因，改革开放对律师的急切需求也就造成了我国律师队伍法律水平的巨大参差不齐，法律大专与法学博士共存，法律专业和非法律专业同在，地区差别更是明显，以致于立法和司法考试办法至今还在对“具有高等院校法律专业本科以上学历，或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识”这一本来就已经不高的起点进行 “地区变通”，弱化取得法律执业资格起码的学历要求。如此造成的结果就是大量的法律大专生、非法律专业本科毕业生（所谓“具有法律专业知识”缺乏起码的量化要求，几乎成了“毫无意义的空气震动”）充斥律师队伍；同时，由于律师行业的相对工薪阶层而言的自由和高收入（当然也是高风险），连年来吸引了不少法学（律）硕士博士以及法学专家教授（兼职为主）加入其中。
按照教育规律，“因材施教”乃是教育效率和合理性基本要求。不分对象、不顾现实，一律同样的学时、同样的内容、同样的培训方式，似乎是犯了毛泽东同志在《反对党八股》一文中早就批评过的“无的放矢、不看对象”的错误，其结果必然造成培训对象上“培训过度”和“培训不足”缺陷并存，不符合教育学基本规律。
3、 有关“凡未经刑事辩护业务培训并取得结业证书的律师，不得出庭辩护”
等刑事辩护培训内容实际上以抽象行政行为的方式剥夺了律师的刑事案件辩护权，违反《中华人民共和国律师法》有关律师可以“接受刑事案件犯罪嫌疑人的聘请，为其提供法律咨询，代理申诉、控告，申请取保候审，接受犯罪嫌疑人、被告人的委托或者人民法院的指定，担任辩护人”、“律师依法执业受法律保护”的规定，侵犯了律师的依法执业权。
注意到修正后的1997年1月1日《中华人民共和国刑事诉讼法》实施后，律师执业当中极有可能会遭致公、检不配合甚至职业报复的历史背景，也许司法部当时确实是出于对律师的一片关爱之心而有此规定，从情理也可以理解。果真如此，则乃是司法部针对律师执业当中极有可能会遭致公、检不配合甚至职业报复这一顽症开错了药方。以抽象的侵犯律师依法执业权的违法行政规定来对付司法机关在律师执业过程中而进行的具体的侵害律师执业权的行为，不仅让律师执业权遭受了双重的侵害，而且付出十分沉重的法治上的代价。
4、 所谓建立律师培训登录制度、参加规定课时的培训作为律师注册的前提条
件之一的做法，尽管符合行政效率原则，有其合理之处，且有司法部部门规章可资参考，但法律依据不足。
司法行政权作为行政权的一种，是“法无明文规定即不可为之”的公权力；而与其相对应，律师执业权则是属于私权利之列，“法无明文规定即不受限制”。
《中华人民共和国律师法》对公民取得律师执业权的积极要件乃是“拥护中华人民共和国宪法并具有律师资格；在律师事务所实习满一年；品行良好”；消极要件主要是“无民事行为能力或者限制民事行为能力的；受过刑事处罚的，但过失犯罪的除外；被开除公职或者被吊销律师执业证书的。” 以及“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师；律师担任各级人民代表大会常务委员会组成人员期间，不得执业”。 除此之外，非有违法及违反职业道德与执业纪律并受停止执业、吊销律师执业证书之处罚者，已经取得律师执业证书的，其执业权利不应受到法外限制。
尽管《中华人民共和国律师法》明确“国务院司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”，但是，这种“指导、监督”权力必须以法律为界限。换言之，离开律师法的规定设置律师执业证书注册制度以及实行参加规定课时的培训作为律师注册的前提条件之一、未经注册的律师执业证书无效的做法实际上背离了律师法有关律师执业消极条件的规定，在限制了律师执业权的同时为司法行政部门自我扩权创造了条件。因此，尽管这种做法客观上很符合行政管理上的效率原则，有其合理之处，但严格说来这种没有法律根据、自我扩权的规章本身的合法性就令人怀疑，其法律依据并不充足。
5、 忽视了律师学历的差别而规定的学历课时认可制度缺乏公平，不分学历状
况而笼统规定“律师参加境外培训和学历教育，亦可视为完成了本年度业务培训的课时”实际上是促成了低学历免律师业务培训的做法。
按照现行的法律规定，取得法律职业资格的起码学历一般应为本科学历，2002年1月30日司法部《关于进一步推动律师工作改革的若干意见》也要求“力争到2006年底除个别地区外，使45岁以下的律师，全部达到大学本科以上的学历”，可见达到本科学历乃是法律要求、大势所趋。在此情况下，如果将为“本科达标”而进行的学历教育的课时“视为完成了本年度业务培训的课时”，则显然是相对加重了已经达到本科，甚至法律本科、硕士、博士学历的律师的培训负担，减轻的恰恰是应该加强培训的大专学历者的培训义务，如此“鞭打快牛”式的“反向免培训”的做法，忽视了对谁更该加强律师业务培训、对谁更应该减少或者免除常规的律师业务培训这一显而易见的道理，不仅极不合理，而且似乎也与律师业务培训的宗旨背道而驰。　
6、尽管国家统一司法考试初步消除了律师、法官、检察官三者在职业资格准入上的法律障碍，但在业务培训上依然是各自为政、自我封闭，不利于“法律职业共同体”的形成和我国司法改革的深化。　

三、 完善现行律师业务培训制度的几点构想

根据上述分析，结合我国律师师法的有关规定，并参照“司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制”这一律师管理体制改革的目标，以及目前据称已至攻坚阶段的我国司法改革目标的实现，对完善我国律师业务培训制度提出如下构想，供律师协会与司法行政部门决策时参考。
1、 根据现行律师法的有关“组织律师业务培训”系律师协会的职责的规定，
在司法部的指导、监督下，由中华全国律师协会按照其章程的规定，制定《律师业务培训指引》或类似行业规范，指导各级律师协会依法组织律师业务培训工作，改变现行的《关于进一步规范律师培训工作的通知》言不正、名不顺的尴尬局面。
2、 针对律师学历、资历、水平的不同，科学、合理、实事求是地分级规定每
年律师应完成的培训学时和培训方式。
其中，对于没有取得法律专业本科学历或其他专业硕士学历的律师（可称为“重点培训人员”），应加大培训学时，每年至少应为96学时（即平均每月培训不少于一个工作日）且培训方式应为短期培训班、专题讲座等非自学方式，切实提高律师业务素质。
对于其余人员，即达到法律本科但未获得相应的法学教研或律师系列副高级以上职称者，或虽有硕士以上学位但不具备法律系列本科以上学历者（可称为“一般培训人员”），每年的律师业务培训学时至少应为目前的40学时且培训方式应为短期培训班、专题讲座等非自学方式。
对于已经取得法学（律）硕士以上学历、或法律本科以上学历且获得法学教研或律师系列副高级以上职称者（可称为“实质免培训人员”），可不要求具体学时、不限定具体的培训方式，允许其自学。之所以称只为“实质免培训人员”而不实行免培训制度，乃是至少在理念上应体现“发展继续教育，构建终生教育体系”的要求。
3、 对于不具备国民序列教育本科学历（主要是部分不具备本科学历的“重点
培训人员”）、为达到国民教育序列本科学历而参加学历教育学习的律师，不得抵扣律师业务培训学时。
对于其他类型的学历教育，如已经具备非法律专业本科以上学历、参加非法律专业本科以上学历教育的学时，同样不得抵扣律师业务培训学时，理由是首先应当鼓励律师取得法律系列本科以上的学历。
此外，如已经具备法律本科学历、攻读硕士以上学位的；或具备非法律专业本科学历、参加法律（学）专业本科以上学历学习的，可以根据有效学习单上记载的学时，抵扣律师业务培训学时。
4、 在没有法律规定的情况下，不得在律师业务培训的规定中违法限制律师的
河北省秦皇岛市人民政府办公室


秦皇岛市人民政府办公室关于转发《秦皇岛市废旧金属回收管理暂行办法》的通知

秦政办 [2005] 127号


各县、区人民政府，开发区管委，市政府各部门:
市发改委、市公安局、市工商行政管理局联合制定的《秦皇岛市废旧金属回收管理暂行办法》已经市政府研究同意，现转发给你们，请认真遵照执行。


二○○五年八月四日

秦皇岛市废旧金属回收管理暂行办法

第一条：为加强废旧金属回收管理、规范废旧金属回收行为和市场经济秩序，保障国民经济安全运行，促进资源再生利用、保护环境，维护社会治安稳定，根据《河北省资源综合利用暂行规定 》（河北省人民政府令（1999）第14号），结合本市实际，特制定本办法。
第二条：本办法所称废旧金属，是指在社会生产和公共事业中所产生的，已经失去原有使用价值，但经回收、加工，能够重新获得使用价值的各种金属材料和金属制品。即：生产性废旧金属。
第三条：本办法适用于在秦皇岛市行政区内，从事废旧金属回收的企业，以及从事相关管理活动的部门、单位。
第四条：市发改委负责全市废旧金属回收业的审核管理工作。市公安、工商行政管理部门在各自的职责范围内负责废旧金属回收相关的监督管理工作。
各县区发改（经发）部门负责本县区废旧金属回收业的日常管理工作，各县区应当按照统筹、合理的原则，搞好规划、布局。今后凡不在规划内新设站点，一律不予审核。市区范围内的新增站点、地址变更站点，将按照我市的总体规划，进入秦皇岛市废旧金属回收交易市场。
第五条：从事废旧金属回收的站点，除应符合有关法律、法规规定的条件外，还应具备下列条件：
（一）、有固定的经营场所。经营场地（含仓库）面积不小于一千平方米；符合规划要求，环保治理必须达标，不能造成二次污染；
（二）、从事经营回收、加工企业的人员须经过相关法律、法规培训，做到依法经营；回收企业管理人员不少于五人，主管财务人员应有国家颁发的资格证书；
（三）、有健全的内部管理制度。有符合国家规定的财务与其他经营管理制度；经营品种应按照生产性与非生产性废旧金属分类要求，在生产性废旧金属的规定范围内；回收渠道正规、手续齐全，并建有回收档案备查。
第六条：按照规划管理的原则，各县、区发改（经发）部门负责组织相关部门，对本县区站点的规划布局进行核定，并需报市发改委审核同意。市区站点的规划设置由市发改委组织相关部门进行审定。
第七条：从事废旧金属回收的站点，必须向所在县区发改（经发）部门提出申请，各县区根据规划布局，进行初审，报市发改委审核批准；市区的站点须按规划要求，直接报市发改委。企业凭市发改委批准核发的秦皇岛市生产性废旧金属回收（加工）站点《资格审核证》向当地工商行政管理部门申请办理营业执照后，方可从事废旧金属回收业务。回收企业在领取营业执照后十五日内必须到当地公安机关治安部门进行备案登记。
第八条：铁路沿线、机场、矿区、油田、港口、军事禁区、大型施工工地、金属冶金企业附近,旅游风景区、饮用水源区、居民密集区和有碍市容市貌的区域内，不得设立废旧金属回收站点。
第九条：废旧金属回收企业和站点不得收购下列金属物品：
（一）、枪支、弹药、易炸物品；
（二）、剧毒、放射性物品及其容器、有毒有害医疗废弃物；
（三）、铁路、油田、供电、电信、通讯、矿山、水利、测量和城市公用设施等专用器材；
（四）、公安机关通报寻查的赃物或者有赃物嫌疑的物品。
无报废汽车回收资质的，不得收购报废汽车。
第十条：废旧金属回收经营者在收购生产性废旧金属时，应当履行出售人身份证明审核登记手续。要对出售单位的名称和经办人的姓名、住址、身份证号予以确认，对物品的名称、数量、规格、新旧程度等如实进行登记。发现有出售公安部门通报寻查的赃物或者有赃物嫌疑的物品时，应立即报告公安机关，提供有关情况。
严禁为盗抢工农业生产和社会公用设备设施者销赃。严禁无生产性废旧金属回收资质的单位、个人从事生产性废旧金属回收。
第十一条：公安部门依照本办法及有关规定，对废旧金属回收企业的治安业务进行监督管理，堵塞销赃渠道。
第十二条：工商行政管理部门依据本办法及有关规定，对废旧金属回收企业的经营活动实施监督管理。
第十三条：违反本办法第七条规定，未取得资格审核证擅自从事生产性废旧金属回收和加工活动有违法所得的，由发改部门予以警告，或者处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款，最高不超过三万元；对没有违法所得的，由发改部门予以警告，并处以一千元以上一万元以下的罚款。未取得营业执照，从事废旧金属回收经营活动的，由工商行政管理部门依法予以处理。
第十四条：违反本办法第八条规定，在禁止区域内设立废旧金属回收站点的，由发改部门依法予以取缔。
第十五条：违反本办法第九条规定，收购禁止收购物品的，由公安部门视情节轻重处以二千元以上一万元以下罚款或由工商行政管理部门依法予以处理。
第十六条：违反本办法第十条规定，收购生产性废旧金属时未如实登记的，由公安部门视情节轻重，处以二千元以上五千元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十七条：违反本办法第七条、第八条、第九条、第十条规定的，除按相应规定处罚外，由发改部门分别作出经营行为不良记录，站点在一年内经营行为不良记录超过五次（含五次）的，由发改部门吊销其《资格审核证》。
第十八条：本办法由秦皇岛市发改委、市公安局、市工商行政管理局负责解释。
第十九条：本办法自二○○五年八月一日起施行。