江西省吉安市人民政府


吉安市中心城区公有出租居住房屋管理暂行办法
2005.04.05 吉安市人民政府
吉安市人民政府关于印发吉安市中心城区公有出租居住房屋管理暂行办法的通知
( 吉府发[2005]11号 )
2005-4-5


各县（市、区）人民政府，市直各有关单位：

经市政府同意，现将《吉安市中心城区公有出租居住房屋管理暂行办法》印发给你们，请认真遵照执行。


二00五年四月五日


吉安市中心城区公有出租居住房屋管理暂行办法


第一条 为规范中心城区公有出租居住房屋的管理和使用，保障中心城区中低收入家庭和拆迁困难户的基本住房需要，维护社会稳定，根据省政府发布的《江西省城市公有房屋管理办法》和市政府发布的《吉安市城市房屋拆迁管理办法》、《吉安市城镇房屋租赁管理办法》，结合本市实际，特制定本办法。

第二条 本办法适用于吉安市中心城区内公有出租居住房屋的管理。

第三条 本办法所称公有出租居住房屋是指属市人民政府所有，由市房产行政主管部门管理的出租给城市中低收入的居民居住的房屋（以下简称“公房”）。

第四条 公房属国家财产，市政府授权市房地产管理局依法行使经营和管理的权利并承担相应的义务，市房地产管理局享有相应的土地使用权。

第五条 公房建设纳入中心城区经济适用住房建设范畴。市发展计划、国土、财政、审计、税务、建设、规划、价格行政主管部门和金融机构等部门应按经济适用住房的政策，支持公房建设。

第六条 市房地产管理局应当在做好对中低收入家庭住房情况调查、分析的基础上，会同有关部门做好项目储备，编制公房发展规划报市政府批准。

第七条 建立公房建设资金，确保公房总量逐年增加。资金来源：

（一）财政资金；

（二）住房资金；

（三）公房出售资金；

（四）公房租金的结余资金；

（五）公房拆迁补偿安置资金。

第八条 公房的分配实行申请、审批和公示制度。

第九条 公房的分配须经过以下程序：

1、申请人到户口所在地房管所领取申请表；

2、社区居委会、街道办事处对申请人的情况进行初审；

3、街道辖区房管所对申请人的情况进行复核，并将符合条件的报市房地产管理部门复审和公示；

4、经公示无异议的采取摇号的形式进行选房、分配，签约入住。

第十条 中心城区具有城市常住户口的居民申请公房必须同时具备下列条件：

1、无房或现人均居住面积5平方米以下的；

2、公房拆迁证明（2001年11月1日以后的）。

居住面积：指住宅中专供日常生活起居使用的卧室、起居室的房间使用面积。按房屋的内墙线计算。

第十一条 取得公房租赁资格的承租人，须与市房地产管理部门签订书面《公有出租居住房屋租赁合同》，租赁期为1至3年，期限届满，租赁合同终止，承租人需要继续租用的，应当在租赁期限届满前3个月提出，经市房地产管理部门调查认定符合租赁条件的，重新签订租赁合同。

第十二条 《公有出租居住房屋租赁合同》应当具备下列条款：

（一）当事人身份证明或者单位名称及住所；

（二）房屋的座落、面积、装饰及设施状况；

（三）租赁用途及期限；

（四）租金及付款方式；

（五）房屋修缮责任；

（六）转租约定；

（七）变更和解除合同的条件；

（八）违约责任；

（九）当事人约定的其他条款。

第十三条 市房地产管理部门、承租人在下列条件下可以变更合同或重新签订租赁合同：

（一）城镇最低收入家庭脱困，但仍符合中低收入家庭入住条件的，公房管理单位可以将廉租住房变更为执行公房标准租金的租赁合同；

（二）城镇中低收入家庭脱困，公有出租居住房屋管理单位可以将执行公有住房租金标准的租赁合同变更为实行市场租金的租赁合同；

（三）经出租人批准，承租人调换住房的。

第十四条 市房地产管理部门在下列情形下应当终止租赁合同：

（一）房屋灭失；

（二）房屋被鉴定为危险房屋；

（三）法律、法规规定其他应当终止的。

第十五条 承租人有下列行为之一的，市房地产管理部门可以终止租赁合同：

1、将承租的房屋擅自转租的；

2、将承租的房屋擅自转让、转借他人或擅自调换使用的；

3、将承租的房屋擅自拆改结构或改变用途的；

4、拖欠租金累计六个月以上的；

5、无正当理由闲置六个月以上的；

6、利用承租房屋进行违法活动的；

7、故意损坏承租房屋的；

8、法律、法规规定其他可以终止的。

第十六条 承租人如需终止租赁合同，须提前1个月通知市房地产管理部门。

第十七条 租赁合同终止时，市房地产管理部门有权收回房屋，承租人应当将房屋退还市房地产管理部门。退还的房屋应当符合正常使用后的状态或者约定的状态。

第十八条 公房的租金标准经市物价管理部门会同市房地产管理部门依法定程序确定后由市人民政府予以公布执行。原则上二年对租金标准予以调整一次，其他任何单位及个人都不得擅自提高或降低。

第十九条 承租人以欺骗、贿赂等违法方式取得公有出租居住住房租赁的，一经查实市房地产管理部门应责令其限期搬出，并按同期商品房市场出租价格补交其居住期间的租金。

第二十条 房地产管理部门工作人员以权谋私、贪污受贿、玩忽职守的，由所在单位或上级主管机关给予行政处分，情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十一条 本办法未尽事项，按国家、省有关规定执行。

第二十二条 本办法由吉安市房地产管理局负责解释。

第二十三条 本办法自发布之日起施行。


市场经济与法制建设——建立市场经济体制离不开行政法

2000年9月13日 09:12 应松年 马怀德

建立市场经 济体制，必须用行政法手段重新塑造政府职能，对政府与市场主体关系加以重新定位。把宏观调控职能纳入法制轨道。在新形势下对依法行政原则的理解也不能局限于依法办事，而应理解为凡法律未授权的，行政机关均不得为之，包括具体和抽象行为。这种理解有助于防止个别既得利益部门阻碍破坏改革现象的发生。当前改善加强行政执法的关键是职消行政机关享有的过大处罚权和行政强制权，如将15日以上人身罚改为行政刑罚，由司法机关行使，以保障其力度和公正性。此外，也必须承认市场经济与腐败有着某种联系，关键是加强制度建设，实行政务公开，建立起权力集中，垂直领导，发挥舆论监督作用的新的监督制约体制。

建立和完善社会主义市场经济体制，必须依靠完备的法制。新体制不仅需要规范市场主体及相互关系、维护市场秩序的民商法律、刑事法律，而且需要规范政府与市场、政府与企业、个人关系以及规范政府自身的行政法律。在目前行政权过大又缺乏必要规范的情况下，强调行政法的作用更具有现实意义，因为建立市场经济体制的每一项改革措施都可能因行政机关的扭曲和抵制而变形甚至流产，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因行政机关的不适当干预而化为泡影。因此，如何规范政府权力，保证改革方案的顺利实施，是当前建立完备法制，促进市场经济体制建成的重要任务。本文旨在提出市场经济体制下行政法的基本作用及自身理论的更新问题。

一、行政法是重塑政府职能的最有效手段

（一）市场经济体制下的政府职能

市场经济体制要求打破以政府为中心、以计划命令为手段的经济模式，将市场作为经济活动的中心，将经济规律作为市场运营的准则。由此，政府对经济的管理，必须由直接的微观管理，转变为制定战略计划、确立市场规则、向市场主体提供服务、促进市场发育，维护市场秩序的以宏观、间接管理为主的宏观微观相结合的管理。例如，负责制定经济发展计划，运用银行、财政、信贷、税务等手段引导市场主体，调整经济结构，提供社会保障，协调社会文化事业，监督市场主体行为，维护公平竞争，管理对社会公益及人民安全健康可能发生影响的特种行业等等。也就是要求政府职能从传统的计划、审批许可、指挥、组织产供销、命令向规划、制定政策、运用经济杠杆、指导、协调、服务转变。

（二）实现政府职能的转变，必须依靠行政法

实现政府职能的革命性变革，必须依靠完备的法制。具体地说，用法律形式重塑政府与市场主体的关系。一方面废除那些与市场经济不相适应的旧职能，另一方面确定市场经济要求的新职能。实践证明，政府职能不转变，自由、竞争、公平的市场机制就无法形成，而职能 转变涉及既得利益部门和机构的权力，必然会遇到各种阻力，不可能一蹴而就。这就要求通过行政法的手段，逐步规范政府权力，调整政府与市场主体的关系，塑造政府的新职能。

调整市场经济的法律， 不外乎两大类，一是调整市场主体之间、市场主体与市场之间的法律，即民商法律，此类法律目前已引起人们普遍重视；另一类是调整政府与市场及市场主体之间关系，以及在市场经济体制下政府自身组成、结构、职责、活动方式等的法律，即行政法，制定此类法律的必要性似乎尚未引起人们重视。实际上，以上两类法律，缺少任何一类，都不可能建立起成熟、有序的市场经济体制。纵观世界各国的现代市场，几乎无一不与政府的良好的服务、指导、调控和管理有关。市场主体的产生与成长，市场主体间平等、有偿关系的健康发展，市场运行的良好秩序和环境等，都离不开政府，离不开行政法。由于新体制的需要，传统体制下管理企业人、财、物、产、供、销的部门必须撤销和精简，这就需要通过制定行政机关组织法、编制法等行政法手段实现。实行宏观调控，同样也离不开行政法。虽然宏观调控是政府在市场经济体制下干预经济的有效形式，但以行政命令或政策为宏观调控的主要方式存在两个问题，一是依靠领导人的英明，将产生"随领导人改变而改变"的运动式弊病，这决不是长久之计；二是过度主观随意性，将导致实际操作中的随意性，即使再合理有效的宏观调控措施，也可能被歪曲执行而面目全非。因此，政府从微观直接管理转向宏观调控，也必须建立在法律基础上，在法律范围内，辅之以政策性调整，实现政府职能的真正转变。

（三）重塑政府职能的新方式----行政合同

受计划经济体制的影响，传统行政法，一般强调行政法律关系中的单方面性，即行政法律关系常常因行政机关单方意思表示而形成、改变或消灭。这是行政法律关系最基本的特点，从某种意义上说也是优点所在，否则政令将无法推行，管理将无法维系。但单方意思表示也有缺点，因为单方意思表示常常并不征求或尊重对方的意见，易于引向主观武断，助长强迫命令，当然也就难以调动对方的积极性。因此，在资本主义进入高度经济发达阶段后，在单方意思表示基础上的双方意思表示，即行政契约应运而生。它主要运用于经济领域，其主要特征是行政加合同。与单方行政行为不同，它是合同，以双方意思合一为前提，在多数情况下，相对一方常常得到某些优惠。在合同履行中因行政一方责任造成的损失应得到补偿；但它又保留着行政的某些特权，诸如作为一方当事人的行政机关有权指挥合同履行、改变或撤销合同以及判断对方有错而给予制裁等等。目前，行政合同在法国、德国、日本等国相当盛行。我国在改革开放以后，行政合同也迅速发展起来，涉及人事、经济等诸多领域，甚至计划生育方面也创造性地运用了行政合同形式。其中尤其以政府机关为发包方的各种承包合同一度成为我国经济体制改革的重要形式。由于没有行政合同法，缺乏必要的规范，因而实践中产生了许多问题。可以肯定，在市场经济条件下，行政合同仍将有广阔的用武之地。对于它的性质、特点、方式、程序等等的研究将是摆在行政法学者面前的一项重要任务。行政合同法的草拟也需要提上议事日程。



二、重新认识依法行政原则



依法行政原则 是行政法的精神所在，也是构建行政法体系的一块基石。早在十九世纪就有人明确提出"国家机关的活动必须遵守法律，而法律要由人民或其代表机关制定。"①在这以后的百余年时间里，依法行政原则得到不断地丰富和发展，成为世界上许多国家普遍承认的一项行政法基本原则。

（一）全面理解依法行政原则

行政诉讼法实施以后，依法行政的观念深入人心。对依法行政原则，一般都从行政机关行为的角度进行解释，即依照法律规定管理国家事务。而很少从行政机关职权来源，即职权法定方面立论，毫无疑问，依法行政原则本身就蕴含了职权法定这一基本内涵。因此在转变政府职能，建立市场经济新秩序过程中，必须突出强调依法行政原则中职权法定，政府必须在法律规定的范围内活动，凡法律未经授权的，政府均不得为之这一内涵，

当然，这一原则不是凭空杜撰的，而是人民与政府的关系和市场经济的本质要求决定的。我国宪法规定，"中华人民共和国一切权力属于人民"。行政机关是"权力机关的执行机关"，换言之，行政机关的职权是人民授予的，法律规定政府享有多大职权，政府才能行使多大职权，凡是人民没有授予、法律没有规定的，政府就无权行使，否则就是超越职权或滥用权力，就是违法。

对依法行政原则的片面理解，导致的实践结果是严重的，特别在建立社会主义市场经济过程中，有些政府管理部门，尤其是那些握有旧体制下相当权力的机关，非但没有成为推动促进改革的动力，反倒成为改革的最大阻力。在这些部门和机构看来，凡是法律没有禁止的，政府均可以为之，于是在实践中就采用各种手段，设法保留本部门的权力和利益； 有的搞"翻牌公司"谋取利益；有的则直接凭借垄断地位，把权力商品化，在各项业务中收取费用，从中谋利；还有将无偿服务变为有偿服务；自主或擅自审批收费项目，扩大收费范围，提高标准；还有乱设卡，乱办开发区、乱摊派以至滥用权力乱处罚等等，不一而足。

从以上种种教训不难得出一个结论，政府不仅要依法办事，更必须在法律授予的职权范围内活动。政府的公权力是由人民通过立法授予的，因而是有限的，受法律制约的，其根本的界线在于法律规定。凡是法律没有授权的，政府均不得为之。这是对依法行政原则更为全面的理解。

（二）强制政府权力的有限性也是社会主义市场经济体制的必然要求

从计划经济转向市场经济的过程实际上是政府逐步退出经济活动的前台，交出本应属于企业、个人的权利，割断婆媳关系，重塑政府职能的过程。而这一过程对政府中的某些部门和领导者来说是十分痛苦和不情愿的。政府不守法，不自律，即使授予企业再多的权

力也无济于事。因为企业权力是有限的，政府权力是无限的，传统上的企业法等法律规定的一些内容就反映了这一点。这些法律不是指明政府对企业享有哪些权利，其余一切权利都归企业，而是划定企业有哪些权利，此外一切归政府。这种权力倒置现象最终使企业继续成为政府的附属部门，政府可以通过各种手段将其卡死。因此，不注意政府权力的有限性而任其在市场经济体制下发展，那么就可能导致一系列破坏市场关系，损害竞争，漠视市场主体权利的恶果。即使设计出再好的改革方案，也可能因为触及既得利益部门的权力而被歪曲，成为少数人"权钱交易"、"金钱游戏"的通道。正象一位经济学家所言，"此次改革直接涉及一些行政主管机关和关键部门。这些人能否坚决告别旧传统，主动推进经济体制和本单位职能的重塑，对于此次改革至关重要。"②

市场经济是由法律创制并按照法律规则运作的有序经济，是以市场为中心，以政府为保障的高度自律性经济。市场关系在很大程序上可以自我调整，排斥政府过多的直接干预。政府的职责不是直接干预或介入市场，不是作为市场主体出现，更不是通过行政命令的手段调节市场关系，而是要充分依靠、发挥法律作用，特别是行政法的作用调整政府与市场，政府与企业及个人的关系，使它们之间由原来的单纯命令服从关系转变为法律上的权利义务关系。使规范化的法律调整取代不规范的政策调整。我们主张政府权力有限性及职权法定主义，并不意味着市场经济完善无缺，无需政府规制。相反，对于市场经济条件下出现的各类问题，需要一个强有力的政府进行法律管理。因为市场经济是靠市场规律调整的，由于利益驱动，不免出现盲目性，破坏经济发展平衡。特别在市场秩序不健全的情况下，必须出现偷税、漏税，走私欺诈、哄抬物价、虚假广告、制造伪劣假冒产品等现象。对此，政府必须担负起必要的管理职责。必须指出，无论政府进行宏观调控，还是维护市场秩序，都必须纳入法制轨道。离开法制，政府的宏观调控也许一时一地产生局部效力，而不可能发挥持久、稳定而全面的作用，甚至可能成为主观随意性的产物；同样，离开了法制维护市场经济秩序，最终会化作时起时伏，时好时坏的经济运动，不可能建立起长期稳定的经济秩序。