共青团中央办公厅


共青团中央办公厅关于批转《全国大型企业共青团工作会议纪要》的通知
（一九九○年三月十五日）

共青团各省、自治区、直辖市委，总政组织部，武警总部政治部，全国铁道团委，全国民航团委，中直机关团委，中央国家机关团委：

　　现将《全国大型企业共青团工作会议纪要》转发给你们，望根据本地区、本单位实际情况，切实加以贯彻落实。



全国大型企业共青团工作会议纪要
　　共青团中央于一九九○年一月十五日至十七日在北京召开了全国大型企业共青团工作会议。各团省、自治区、直辖市委青工部部长，全国七十多家特大型企业团委书记参加了会议。团中央书记处书记刘延东、冯军同志在会上分别作了重要讲话。国家体改委副主任高尚全同志到会并介绍了我国经济形势和改革情况。与会同志以党的十三届五中全会和团的十二届二中全会精神为指针，围绕大型企业团组织如何在稳定大局和治理整顿、深化改革中发挥作用这个中心议题，进行了认真讨论和交流，从而进一步明确了大型企业团组织的地位、作用和当前的主要任务，一致表示要努力为稳定大局和治理整顿、深化改革继续作出积极的贡献。

一

　　会议认为，全民所有制大型企业是我国社会主义现代化建设的主要支柱和国家财政收入的主要来源，也是坚持社会主义方向、展示社会主义制度优越性和维护社会稳定的中坚力量。大型企业在国民经济和社会发展中的地位，决定了大型企业团的工作在企业中的重要作用。其作用主要表现在三个方面：一是骨干作用。大型企业团的组织一般基础好、实力强，始终是贯彻落实团的各项方针和任务的重要力量。二是示范作用。随着改革开放和现代化建设的发展，全国大型企业团的工作不断开拓创新，为整个企业乃至全团提供了许多成功的经验、突出了典型和有益的启示。三是带头作用。在企业团组织中，大型企业团组织处于"火车头"的位置，大型企业团的工作搞得好，就会带动和影响中小企业团的工作。

　　近年来，大型企业团的工作取得了显著的成绩，为推进整个企业团的工作发挥了积极的作用。但同时也应看到，有些大型企业的团组织仍存在着一些值得注意的问题，主要是：有的团组织在企业建设中的位置不够明确；团的专职干部数量下降，选拔和输送渠道不畅；有些基层团组织缺乏活力，团的先进性没有充分体现出来；团的工作的外部环境尚待优化，等等。这些问题的存在，严重影响了大型企业团组织作用的发挥，应当引起足够的重视。当前，大型企业团组织应积极贯彻中共中央（89）12号文件精神，认真总结经验，切实解决问题，认清责任，发扬成绩，振奋精神，努力工作，把企业团的工作提高到一个新的水平。

二

　　会议指出，大型企业团组织在今年维护社会稳定和搞好治理整顿、深化改革中肩负着重大责任，要以团的十二届二中全会精神为指针，积极为稳定大局尽责，为推动经济发展出力，同时有效地促进自身的建设。

　　（一）为稳定大局尽责。稳定是当前压倒一切的任务。大型企业团组织应当采取有效措施，切实稳定青工队伍的思想情绪，从而促进企业和社会的稳定。第一，要加强青工思想教育。组织青工深入学习党的十三届四中、五中全会精神，引导他们与党同心同德、共渡难关。广泛开展革命传统教育，激发青工艰苦奋斗、无私奉献的精神。要帮助青工进一步明确工人阶级的历史使命和光荣传统，不断增强主人翁责任感，强化组织纪律性，自觉维护正常的生产、工作、生活秩序。第二，要抓好团员队伍建设。要在团员中深入进行团员意识教育，加强团员管理，严密组织生活，严肃团的纪律。第三，要开展有影响、有实效的教育活动。要在青工中深入开展学雷锋精神、做四有新人活动，引导青年读好书、唱好歌、看好片、做好事，发展优良的社会风尚。第四，要正确维护和代表青工利益。团的干部要经常深入青工之中，注意倾听他们的呼声，关心他们的疾苦，维护他们的合法权益，尽力解决他们的实际困难，把矛盾消灭在萌芽状态，解决在基层；同时要积极疏通信息渠道，迅速准确地反映情况。

　　（二）为企业发展尽力。大型企业生产的发展和经济效益的提高，对于我国国民经济和社会稳定具有重要的作用。大型企业团组织要为提高企业经济效益做贡献。一是要大力开展创优达标竞赛。积极引导青工创优质、夺高产、多贡献，在本职岗位上争创一流成绩。二是要进一步深化"五小"活动。继续发动青工围绕企业产品开发、设备改造、工艺革新进行攻关，努力实现从立项、研制、鉴定、奖励到推广应用一体化，促进"五小"成果迅速转化为生产力。三是要切实搞好青工勤俭节约竞赛活动。当前，要发动青工在堵塞跑冒滴漏，修旧利废，加强设备维修保养上有所作为。四是要适当开展义务突击活动。在企业遇到困难的时候，团组织要带领青年勇挑重担，敢打硬仗，发挥突击队作用。五是要继续抓好青工技术比武活动。切实搞好操作练兵、技术比赛、推广先进技术、表彰奖励四个主要环节，注重青工技术素质的普遍提高和岗位成才政策的制定与落实，引导广大青工走岗位成才的道路。六是要为企业深化改革和加强管理做贡献。积极带领青工投身改革、支持改革，为完善和深化改革出力献策；要围绕企业升级，开展好青年质量管理小组、青年文明岗、安全监督哨等各项活动，加强生产过程的自检自查和自我监督，促进企业管理上水平。

　　（三）为强化自身建制。大型企业团组织在加强团的自身建设中，要着重抓好制度建设，把团的工作纳入规范化的轨道。首先，要进一步贯彻执行《中国共产主义青年团全民所有制工业企业基层组织工作条例》，把学习贯彻党中央《通知》精神与落实《条例》结合起来，努力使《条例》的有关规定得到落实。其次，要不断加强完善团组织与党政之间的包保责任制和团内目标管理责任制，努力形成责权利相结合、激励与约束相统一的保证体系和工作运行机制。

三

　　会议提出了立足现实，面向未来，造就工人阶级新一代的战略任务。随着改革开放和现代化建设的发展，我国工人阶级的队伍也日益壮大，青年职工的人数不断增加，比重越来越大，已经成为工人阶级队伍的主体部分，成为企业两个文明建设的生力军，在我国经济、政治生活中占有不可忽视的重要地位。共青团作为先进青年的群众组织和团员青年学习共产主义的学校，肩负着培养和造就工人阶级新一代的神圣职责。在大型企业中，青年产业工人最集中，是培养和造就工人阶级新一代的大课堂，因而团组织的责任尤其重大和艰巨，必须立足现实，面向未来，提高认识，采取得力措施，把培养和造就工人阶级新一代的历史任务落到实处。

　　当前，要充分认识到，培养和造就工人阶级新一代，对于稳定大局和治理整顿、深化改革，实现现代化建设的第二步战略目标，以及防止"和平演变"，都具有十分紧迫、重要的意义。要本着对党、对社会主义、对青年高度负责的态度，以四有为目标，以实践为课堂，为培养和造就工人阶级新一代而努力奋斗。一是要引导青工增强工人阶级的使命感，坚定理想和信念。团组织应加强对青工的工人阶级使命感教育，抓好马克思主义理论的学习，深入开展学雷锋活动，引导青工树立科学的世界观、人生观和价值观，自觉坚持四项基本原则，反对资产阶级自由化，积极投身改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践，把远大的理想与脚踏实地的奋斗结合起来。二是要引导青工顾全大局，把国家和人民的利益放在首位。团组织要动员青工以老一辈工人阶级为榜样、识大体，顾大局，体谅国家和企业的难处，认清治理整顿的必要性，主动为国分忧，为企业走出困境尽力。三是要引导青工发扬艰苦奋斗的精神。团组织要教育青工树立过几年紧日子的思想，激发不怕任何艰难困苦的气概，敢于向困难进军；在本职岗位上诚实劳动、无私奉献，不断提高劳动效率和产品质量；自觉摒弃一切向钱看的思想，不计报酬、助人为乐。四是要引导青工勤奋学习，立场成才。团组织要大力组织青工学文化、学技术，用现代的科学文化知识充实自己，走岗位成才之路。

　　在认真抓好抓实以上工作的同时，大型企业团组织还要投入"扫黄除害"的斗争，参与社会监督，为青工的健康成长提供良好的社会环境。充分发挥先进青工的榜样作用，吸收符合条件的青工入团，推荐优秀团员入党，搞好表彰奖励，从而激励广大青工奋发进取，争做四有新人。

四

　　会议指出，各级团的领导机关应进一步加强对大型企业共青团工作的领导，要不断加深对大型企业团的工作重要性的认识，明确搞好大型企业团的工作对稳定社会、促进生产和造就工人阶级新一代的重要意义。要加强对大型企业团的工作的研究和指导，帮助大型企业团组织搞好自身建设，稳步推进自身改革，优化外部环境。要切实发挥大型企业团组织的骨干作用、带头作用和示范作用。与此同时，认真搞好团的领导机关的青工（城区）部门建设，落实编制，配足、配强干部，在组织机构上为加强大型企业和整个企业团的工作提供切实的保证。

　


行政复议制度与观念冲突之我见

熊伟


　　自1991年1月1日《行政复议条例》实施以来的十余年间，行政复议工作除了《行政复议条例》和《行政复议法》实施之初稍微“热”一点外，长期以来多数地区皆是门庭冷落，无人问津。且不说普通老百姓不了解行政复议的性质和作用，就连行政机关领导也很少过问这项工作，见诸于新闻媒体的行政复议工作消息报道更是寥寥无几，难怪乎曾经有人认为行政复议制度功能萎缩，名存实亡。但是，这项制度对于限制行权的过分膨胀，促进行政机关依法行政，保护公民、法人和社会组织的合法权益，确实有着其他制度无法替代的潜力和作用。因此，1994年10月9日，国务院对《行政复议条例》进行了修改，1999年4月29日，全国人大常委会第九次会议又将原行政复议条例上升为行政复议法，2007年5月23日国务院根据《行政复议法》制定了《行政复议法实施条例》。特别是2006年12月全国行政复议工作会议对行政复议委员会试点工作作出具体部署后，行政复议工作根据中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法以来，行政复议工作犹如枯木逢春，即将翻开其崭新的一页。新时期行政复议工作如何去旧鼎新；如何从根本上解决其生命活力问题，笔者认为有必要对行政复议制度与社会大众现实观念存在的不兼容问题作一些深层次的探讨。
　　
一．行政管理的规范化催生行政复议制度

　　党的十一届三中全会后，我国的经济基础发生了巨大的变革，随着我国经济体制改革的不断深化，与之相适应的政治体制改革也逐步展开。1979年至1989年的十年间，全国人大及其常委会颁布了60余部法律，国务院制定发布了600余项行政法规，国务院各部委和省级人民政府还制订了大量的规章。1987年10月党的十三大报告在提出改革的目标和任务的同时，强调“法制建设必须贯穿于改革的全过程”。实践证明，法制的建立既可使改革的成果得到巩固，又在为改革试点提供规范化的前提下促进新政策的出台，逐步形成经济、政治和社会生活的新规范。
　　从计划经济向社会主义市场经济的转换和发展，以及新的经济体制的确立，必然要求政府行政管理职能的转变，于是政府运用经济、法律和行政手段管理社会事务，便成为政府实现行政管理的主要措施。在政府运用法律手段管理社会事务方面，政府通过立法，制订了大量的行政管理规范，行政执法部门，遵循行政管理规范，实施行政管理，必然涉及管理相对人的权利和义务（主要是经济利益），一旦管理相对人认为其利益受到行政机关侵害，自1990年10月1日起可提起行政诉讼；1991年1月1日起便可申请行政复议。
　　从立法上讲，这似乎在管理者与被管理者之间建立了一个第三方公正调处的平台。然而，十几年来的实践证明，这个平台的作用与设计时的初衷相去甚远。
　　
二． 行政复议因与行政诉讼过多的雷同性，其作用正逐渐被信访制度所取代

　　《行政诉讼法》和《行政复议法》的立法宗旨都是以监督、保障和救济为目的，换言之也叫做“保护弱者”。公民、法人和社会组织相对于行政机关（管理者与被管理者）处于弱势地位。行政机关作为行政法律关系中的行政主体，依照国家法律、法规（规章）的授权，独立行使行政管理权，无需征得管理相对人的同意。如果，这种行政职权行使不当，又没有给行政管理相对人“评理”的渠道，势必叠加逆反情绪，造成社会的不稳定因素，危及政权的巩固。行政诉讼和行政复议平台的设计者，试图通过这个法定的、程序性的、公正的平台解决那些管理相对人认为侵犯其合法权利的“不当行政行为”。然而，行政复议仍属雷同于行政诉讼式的准司法程序。一般老百姓不熟悉，行政机关也不喜欢。现在老百姓对管理者有意见，要吗走信访渠道；要吗走极端，引起新闻媒体重视，从而达到解决问题的目的。也就是说，信访和媒体已成为解决管理者和被管理者矛盾纠纷的主渠道，而行政复议的救济渠道正在逐步被边沿化。程序性、对抗式、复杂化的行政复议纠纷处理平台几乎是门可罗雀。

三． 行政复议制度的设计基本沿袭西方国家“三权鼎立”的司法制度，缺乏在我国实施的社会基础。这种社会基础既包括社会意识，也包括社会体制

　　从社会体制入手来考察行政复议制度，不难发现其权力制衡原则、司法最终监督原则、法制统一原则等等，在我国实施起来与西方国家有着大相径庭的情况。比如，司法最终监督原则，在我国的行政复议制度中叫做“诉讼终局”原则。由于行政复议绝大多数决定不能终局，必须受到法院的司法监督，而法院的行政判决虽然形式上二审终局，但并不能真正的终了，行政机关未执行二审判决，老百姓不按终审判决办事的案件不胜枚举。表面上是法院执行难的问题，实际上还是社会体制的问题。这种不能终局的原因还是与社会体制有关，因为在法院之外，还有信访程序，而信访包罗万象，即使法院判决生效，通过信访仍然可在较短的时间内解决问题，并且既不缴诉讼费，也不用请律师，还避免了繁杂的举证和调查，可谓简便有效。
　　不能否认“诉讼终局”原则，一当遇到“信访”则决不能终局。自然申诉、抗诉等司法程序更是形同虚设。所以，司法最终监督原则既不能使行政机关有效地处理问题，也不能实现其最终的权威性和确定性。
　　从社会意识来看，由于千百年封建意识形成的君臣思想、官本位思想以及近代世俗观念等在社会意识中的普遍性和顽固性。特别是纠纷最容易发生的群体—农村村民和下岗待业人员，其法制思想的缺失甚至到了令人吃惊的地步。在这些群体中，现代法制理念与封建残余思想存在着激烈的观念冲突。全国人大常委会在草拟《中华人民共和国行政复议法》立法调研中将1990年12月24颁布的《中华人民共和国行政复议条例》实施后存在的问题归纳为，老百姓由于怕官，在对行政机关提起行政复议的问题上往往是“不敢告、不会告、不愿告”，就是这种观念冲突的真是写照。有人说《中华人民共和国行政复议条例》从其出生时起，就决定了它先天的缺陷，之后的《中华人民共和国行政复议法》仍然摆脱不了相同的命运。笔者认为制定这部法律本身并没有什么问题，但是其运行的环境确实存在诸多问题。老百姓不敢告是一方面，行政机关在与老百姓对簿公堂的问题上也存在较大的思想障碍。无论是行政复议还是行政诉讼，行政机关很自然地把与管理相对人的关系视作“老子与儿子”的关系，在处理与管理相对人的纠纷时，往往是居高临下，不容置疑。一旦得知在复议或诉讼中与管理相对人平起平坐，行政机关多数都采取应付态度。尤其是行政复议决定作出后，申请人不服，可向人民法院提起行政诉讼，更让行政机关难以接受。实践中行政机关往往认为，行政复议中行政机关本来是裁判员。可是，一旦复议申请人不服，向法院提起行政诉讼，复议机关还要当被告，挨板子不说，“裁判”的权威扫地。所以，多数行政机关对待行政复议不是消极怠工，就是维持了事。理论界曾有人总结出行政复议的种种弊端，比如：管辖体制条块分割，复议功能弱化；机构缺少独立性，复议公正难以实现；黑箱式操作，复议公信力不高；受理缺少积极性，复议渠道不畅通；媒体宣传太少，公众认知度不够；组织和物质保障条件较差；综合处理案件的能力不强等等。这些原因归结起来，说到底，还是行政机关首长的法律意识问题，在深究下去仍然还是社会意识的潜在作用。所以，无能从社会意识，还是社会体制来讲，都缺乏行政复议或行政诉讼模式的生存环境，也就无怪其实施过程会出现种种问题了。
　　
四． 行政复议制度设计时对复议机关的角色定位不准，是行政复议功能难以发挥的主要原因

　　现行行政复议制度就如同古代角斗或擂台摸式的演化，一旦进入复议程序，当事人双方便通过举证、申辩、答复等形式竭尽全力进行争斗、对抗，最后总要分个“输赢”，谁败诉了，面子上都不好看。当然，在建国几百年的西方国家，由于其风俗习惯的不同，抑或是法制观念的普及，对这种争斗的评判大家早都习以为常。但是，在改革开放后行政法才刚刚起步的中国老百姓心目中，民不与官斗，官不与民争利；“胜者为王，败者为寇”的观念还是根深蒂固的。“民告官”、“打官司”，无论民还是官都会觉得伤和气，败诉一方还要承担相应的经济行政责任。老百姓走复议或诉讼渠道往往是万不得已，行政机关复议或应诉大都迫于无赖。复议或诉讼均不是“民和官”价值取向的主渠道，无论输赢最后都是耗时耗力，得不偿失。虽然，有人把行政复议当作“救济”渠道，视为解决行政纠纷的一种方式，但实际上由于行政复议基本上不能终局，缺乏权威性，其救济作用微乎其微。另一方面，行政复议机关的层级监督也因“裁判员”也要被“打板子”当被告，而很难发挥实际作用。救济没有权威，监督难以发挥作用。行政复议机关究竟是解决行政争议的“裁判员”还是原具体行政行为的“后援团”？行政复议法的设计者似乎并没有定位清楚。当然，行政复议功能就不能正常发挥。

五．修改行政复议法，确立行政复议的独特地位

　　2009年6月，四川省出台了《关于构建“大调解”工作体系有效化解社会矛盾纠纷的意见》，规定“大调解”工作体系由党委、政府统一领导，政法综治机构综合协调，司法行政、政府法制部门和人民法院分别牵头，有关部门各司其职，社会广泛参与，条块结合、齐抓共管、协调联动。《意见》确立了调解优先原则，在机制保障、突出行政调解作用，强调人民、司法、行政三大调解联动等方面有显著特点，走在了全国的前列。这种强有力的领导体系，自下而上的工作队伍，灵活务实的工作方法，不失为当前有效化解社会矛盾纠纷的新思路。行政复议工作完全可以在改革行政复议制度，修改行政复议法后，解决行政复机制软弱无能的尴尬问题，承担起化解行政纠纷的主要责任。
　　改革行政复议制度最关键的一个问题就是要解放思想，突破不符合中国国情的行政法理论禁锢。在众多陈旧过时的行政法理论中，对行政复议功能影响最大的，当属“行政复议是二次行政行为”一说。该理论再与诉讼终局原则相结合，便形成了行政复议决定改变或撤销原具体行政行为的，复议机关是被告的问题。按照这一理论的逻辑关系，复议机关在办理行政复议案件中，发现不当或错误的具体行政行为，则作出变更或撤销的复议决定，从而达到纠正违法或不当的行政行为，实现对复议申请人的救济目的。但是，实践证明行政复议法在立法上忽略了行政管理中大量涉及的有第三人的情况。比如确权行为（土地使用权），复议机关无论维持、变更还是撤销原行政行为，总有一方当事人不服，形成“跷跷板”情况，原有的纠纷通过行政复议没有任何进展。再如行政确认行为（如工伤认定），行政机关只能选择“是”与“非”。进入复议程序后，复议机关无论作出“是”与“非”的复议决定，不是工伤申请人不服，就是用工单位不服。而且，对实体正确，但程序和适用法律错误的确认行为几乎无法改变。如果撤销、变更或是确认违法，责令原行政机关重新作出的行政行为结果仍然一样，对于管理相对人来讲，问题没有解决，反而认为行政机关官官相护。而这类行政复议案件往往涉及面广，情况复杂，个案与个案之间没有可比性。上述行政复议案件比因行政处罚引起的复议案件要多得多，哪怕把作出“一次、二次”行政行为的行政机关都诉至法院也是于事无补的。
　　要从根本上解决这类问题，必须改革行政复议制度，摈弃行政权力怕什么就定什么条款来限制的思路，而应该从怎样才能更好的发挥行政复议区别于行政诉讼和信访的特殊优势来考虑问题。笔者集十八年从事行政复议工作的体会，提出如下几点意见：
　　(1)坚持行政复议条块结合以块为主的原则，以同级政府复议为主，发挥政府主导全面的作用，通过行政复议，发现行政决策中带普遍性的问题，以政府通报（通知）的形式，纠正违法个案，防止相同事件发生，指导面上工作。
　　(2) 确立行政复议复查、评议的法律定位。行政复议机关复议中应吸纳社会各界代表参加，公正透明地对复议申请人提出的事项作出评判。改《行政复议决定书》为《行政复议评查书》，并通过社会媒体予以公布。行政复议机关对下级行政机关不当或违法的具体行政行为，用《通报》、《整改意见书》等行政内部管理方式下达。行政复议申请人对《行政复议评查书》有不同意见，不能提起行政诉讼，只能就原行政行为提起行政诉讼。
　　（3）简化复议程序，缩短复议时间。废除《行复议法》第十七条、第二十条、第二十三条及《行政复议法实施条例》第二十九条第三十一条等对受理的规定，设立行政复议受理专门机构，统一受理行政复议申请。行政复议机关收到复议申请后，只要当事人通讯联系方式明确，一律以《行政复议评查书》给予回复的办法处理。根据现代通讯条件，既可书面回复，也可通过短信、电子邮件或网上公布等方式回复。凡是回复的《行政复议评查书》行政机关必须存档备查。所有复议申请均不受时限、次数限制。
　　进一步体现及时便民原则，大刀阔斧地压缩行政复议办理时限规定，基本时限设置为一个月，特殊列外情况再延长一个月。即行政复议机关以月为期，每月处理一批行政复议申请，并公布一批《行政复议评查书》，当月未公布的顺延至下月。
　　（4）变革目前行政复议实际上是一人或二人办案的模式，采用由行政复议机关邀请社会各界组成的专门审查会议，由作出具体行政行为的行政机关（组织）汇报，专门审查会议讨论，行政复议机关领导决定的形式对复议事项负责。
　　按照以上观点，实际上体现了行政机关内部监督与社会监督相结合；内部监督与“社会救济”相分离的原则。通过为群众答疑解难和行政机关自我纠错，既有利于做好群众的工作，又有利于行政机关及时改正工作，还实现了复议机关公正、权威、亲民的价值取向，最终实现中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》的工作要求。
　　行政复议制度实施十八年来的历史证明，行政复议如果只是处理个案，是没有出路的。如何使政策和法制观念更好的融合，通过行政复议渠道发现行政决策和行政执法中带普遍性的问题，在解决这些问题的过程中，进一步完善行政决策，规范行政执法，才是行政复议工作的主要目的。




二??九年十一月十六日

作者：熊伟
单位：四川省泸州市政府法制办

参考资料：
《行政复议法实施中存在的问题及对策分析》；《行政复议制度的价值取向与改革思路》；《中国行政法基础理论》；《行政法律关系研究》；《行政复议法释义》。