吉林省人民政府工作部门安全监管(管理)职责
吉林省人民政府
吉政发[2004]45号
吉林省人民政府关于印发工作部门安全监管(管理)职责的通知
各市州、县(市)人民政府,省政府各厅委、各直属机构:
现将《吉林省人民政府工作部门安全监管(管理)职责》印发给你们,请认真按照执行。
吉林省人民政府
二○○四年十一月三十日
吉林省人民政府工作部门安全监管(管理)职责
(二○○四年十一月二十三日)
一、省政府工作部门的主要负责人是本部门安全生产工作的第一责任人,要对所承担的安全监管(管理)职责负总责。
二、按照权责一致的原则,明确省政府工作部门应承担的安全监管(管理)责任。其中,主体责任主要是指政府工作部门对以本部门名义组织的各类活动的安全工作所应承担的直接责任;领导责任主要是指政府工作部门对本机关及其直接管理单位的安全工作所应承担的责任;管理责任主要是指不具有安全监管行政处罚权的政府主管部门在法定权限内,对有关行业或领域的安全工作所应承担的具有行业特点的日常管理责任;监管责任主要是指负有安全监管职责的政府主管部门在法定权限内,对有关方面的安全工作依法承担的包括行政处罚在内的监督管理责任。
三、为重点防范容易引发群死群伤、给人民群众造成重大生命威胁和财产损失的安全事故,省安全生产监督管理局、省公安厅、省建设厅、省食品药品监督管理局、省卫生厅等综合监管部门要依照职责分工,分别在生产安全、公共安全、食品安全、公共卫生安全等领域明确省、市州、县(市)的职责,政府主管部门与企业、事业、社会团体等单位的职责,建立起纵横交织、严密有序的安全监管网络。
四、省政府工作部门要依法认真履行职责,进一步强化安全监督管理责任意识,抓紧建立本部门、本行业、本领域安全监管(管理)责任制,切实把安全监管(管理)职责分解到人,落实到位。
五、各市州、县(市)政府要根据有关法律法规的规定,结合实际,尽快制定本地区政府工作部门应承担的安全监管(管理)职责,逐级落实到基层。
六、省政府督查室要加强对省政府工作部门安全监管(管理)职责落实情况的督促检查。
工作部门安全监管(管理)职责如下:
省发展和改革委员会
在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省经济委员会
(一)结合冶金、耐火材料、机械、轻工、纺织、石化和医药行业的特点,组织贯彻执行上述行业有关安全生产方面的法律法规、规章制度、政策措施等;配合有关部门抓好上述行业的安全生产监督检查和安全生产宣传教育工作,并承担相应的管理责任。
(二)负责全省铁路监护道口安全的管理工作,协调有关部门研究解决影响铁路道口交通安全问题,参与铁路道口重大事故的调查处理,并承担相应的管理责任。
(三)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省中小企业发展局
负责对中小企业有关安全生产工作进行指导和服务。
省国防科技工业办公室
(一)负责结合国防科技工业行业的特点,组织贯彻落实国家国防科技工业行业有关安全生产方面的规范和标准,并承担相应的管理责任。
(二)负责全省军工企事业单位和民用爆破器材生产、流通企事业安全工作的监督管理,并承担相应的监管责任。
(三)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省政府食品工业办公室
(一)负责结合食品行业特点,组织拟订本省食品行业有关安全生产方面的规范和标准,负责本行业安全生产管理、监督工作,并承担相应的管理责任。
(二)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省教育厅
(一)负责组织制订本省教育系统安全工作规划和应急预案,并组织实施;组织教育机构开展安全方面的宣传教育;在职责权限范围内督促教育机构建立安全管理制度,落实各项安全防范措施,配合安监、治安、消防、卫生等部门对学校进行专项安全检查。对省属高校及厅直属单位的安全工作承担管理责任。
(二)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项依法承担相应的管理责任。
省科技厅
在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项,依法承担相应的管理责任。
省民族事务委员会(省宗教事务局)
(一)负责结合本省宗教工作特点,组织拟订本省宗教活动场所有关安全方面的规章制度,组织安全宣传教育工作,督促本省宗教重点单位建立安全管理制度和应急预案,落实安全防范措施,消除事故隐患,在职责权限范围内监督检查本省宗教重点单位贯彻有关安全法律法规的情况,发现违法行为,按照职责权限依法处理,超出职责权限的及时报告省政府或告知有关部门处理,并承担相应的管理责任。
(二)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省公安厅
(一)负责组织和协调全省各级公安机关做好各级人民政府组织的政治性和群众性文化体育活动(统称大型活动)的安全保卫工作。对跨市、州举行的群众性文化体育活动进行审批,对参加人数在3000人以上的大型活动进行备案。指导全省各级公安机关按照管辖和职责分工,对违反治安管理的行为,依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(二)负责全省企事业单位内部安全保卫工作的指导、监督,按照国务院颁布的《企事业单位内部治安保卫条例》,指导企事业单位认真排查隐患,并督促其采取切实有效措施,加以整改。认真受理企事业单位报警求助,迅速侦办查处发生在企事业单位内部的刑事、治安案件,并及时查找企事业单位内部治安防范漏洞,有针对性地指导企事业单位强化防范措施。对企事业单位违反《企事业单位内部治安保卫条例》的行为予以行政处罚。构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(三)负责全省道路交通安全管理工作;制订道路交通安全工作规划、计划和应急预案,并组织实施;负责组织开展道路交通安全方面法律法规的宣传教育;制订道路交通安全责任指标,督促、检查各有关单位落实交通安全责任制情况;组织道路交通安全综合检查,依法处罚道路交通安全违法行为,调查处理道路交通事故;负责对道路交通管理设施进行监管。
(四)依法对全省消防工作实施监督检查和参加灭火救援;开展消防宣传教育,指导社会消防力量建设和训练;对新建、改建、扩建的工程项目进行防火设计审核和竣工消防验收;对申报的歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集场所和具有危险性的大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动,进行使用、开业或举办前的消防检查,并承担相应的监管责任;依法查处违反《中华人民共和国消防法》等法律法规的行为。负责火灾事故的调查处理;负责省防火安全委员会办公室日常工作。
(五)负责烟花爆竹运输通行证发放和烟花爆竹运输路线确定工作,管理烟花爆竹禁放工作,实施烟花爆竹厂点四邻安全距离等公共安全的管理,侦察非法生产、买卖、储存、运输邮寄烟花爆竹的刑事案件,并承担相应的管理责任。
(六)负责全省互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理,并承担相应的监管责任。
(七)负责监督检查省属看守所、治安拘留所、收容教育所的安全工作,并承担相应的管理责任。
(八)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的事项严格审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省监察厅
会同有关部门对重特大事故进行调查处理。负责对市州政府和省政府工作部门及其工作人员履行安全监督管理职责情况实施监察,并承担相应的监察责任。按照职责权限,负责对市州政府、省政府工作部门负责人及工作人员不履行或者不正确履行职责,在安全方面发生重大事故的,给予相应的行政处分。
省民政厅
(一)负责组织拟定各类民政事业单位有关安全方面的规章制度并开展有关安全宣传教育工作,督促本行业、本系统重点单位建立安全管理制度和应急预案,落实安全防范措施,消除事故隐患,在职责权限范围内监督检查本行业、本系统重点单位贯彻有关安全法律法规的情况,发现违法行为,按照职责权限依法处理,超出职责权限的及时报告省政府或告知有关部门处理,并承担相应的管理责任。
(二)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省司法厅
(一)负责指导劳动教养场所安全生产工作,监督检查劳动教养场所的安全工作,对劳动教养场所的安全工作承担管理责任。
(二)在履行法律法规规定中涉及安全的有关事项,严格按照有关规定审查把关,并承担相应的管理责任。
省监狱管理局
(一)负责组织制定全省监狱系统安全工作规则,制定应急预案。组织开展全方位的宣传教育。督促直属单位建立安全管理机构,制定各种管理制度,建立健全安全责任制,落实各项防范措施,消除各类事故隐患。
(二)负责全省监狱系统安全工作的监督检查,建立监狱系统安全投入机制,监督安全资金的使用,保证安全投入的有效性。及时发现并督促隐患的整改,依照相关法律法规查处各类安全事故。
省商务厅
(一)负责组织具有行业特点的安全宣传教育,督促厅直单位建立安全管理制度和应急预案,落实安全防范措施,消除安全隐患,配合有关部门对违反有关安全法律法规的行为进行查处,并承担相应的管理责任。
(二)负责厅直单位或以省厅负责牵头组织的各种商务展览会、展销会、洽谈会和招商活动的安全监督管理,严格按照有关安全规定审核安全条件,制定安全应急预案,并承担相应管理责任。
(三)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省财政厅
确保国家和省安排的安全生产专项资金及时拨付,做好特大生产安全事故的经费保障,并对资金使用情况进行监督。
省人事厅
在履行设立人才市场中介服务机构、举办人才招聘洽谈会等法律法规规定的行政许可职责中,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省劳动和社会保障厅
(一)负责依法对用人单位遵守女职工和未成年工特殊保护方面法律法规的监督检查,并承担相应的管理责任。
(二)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省国土资源厅
(一)负责全省地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作,组织编制全省地质灾害防治规划、突发性地质灾害应急预案,组织建立监测、预报体系和群测群防网络,组织重大地质灾害的治理,负责地质灾害防治工作的监督检查,依法承担相应的监管或管理责任。
(二)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和非法开采、越界开采等未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省建设厅
(一)依法对全省建设行业、建材行业(不含耐火材料,下同)安全生产工作实施监督管理;组织制定全省建设行业、建材行业有关安全生产的地方性法规、规章草案及相关的管理规范和技术标准;负责全省建设行业、建材行业安全生产的宣传教育;组织开展全省建设行业安全生产大检查;组织协调全省建设行业、建材行业重特大安全生产事故的应急救援工作;组织和参与全省建设行业、建材行业重大安全事故的调查处理,并承担相应的监管责任。
(二)负责全省建设工程安全生产监督管理。
(三)负责全省公用事业供热、供水、燃气和城市公共客运安全监督管理职责,并承担相应的监管责任。
(四)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省交通厅
(一)负责组织拟订本省公路、地方铁路、道路运输及水路交通有关安全方面的标准和规范,组织开展具有行业特点的安全宣传教育工作和安全检查,督促本系统制定应急预案,落实安全防范措施,消除事故隐患。监督检查本行业重点单位贯彻有关安全法律法规的情况,发现违法违规行为,按照职责权限依法处理,超出职责权限的及时报告省政府或告知有关部门处理,并承担相应的管理责任。
(二)负责对危险化学品运输单位从业人员资格及其运输工具(车体和危险品标识)的安全监管,并承担相应的监管责任。
(三)负责本省水上交通安全监督管理,并承担相应的监管责任。
(四)依法对营运性车辆技术状况、营运驾驶员从业资格实施管理,并承担相应监管责任。依法督促汽车客运站履行安全管理职责,严禁旅客携带易燃、易爆等危险品进站、上车,防止超载车辆出站,并承担相应监管责任。
(五)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省信息产业厅
(一)负责全省无线电频率的分配与管理;负责无线电监测和监督检查,依法组织实施无线电管制,协调无线电干扰事宜,维护空中电波秩序,并承担安全监管责任。
(二)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省农业委员会
(一)负责全省农业机械安全监督管理,组织制订农业机械安全监督管理的规章制度并监督检查落实情况,负责有关安全宣传教育,组织对农业机械的安全技术检验,并承担相应的监管责任。
(二)负责对本省乡镇企业的安全生产工作进行指导、管理、监督、检查、协调和服务,并承担相应的管理责任。
(三)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省牧业管理局
(一)协调全省动物防疫工作,统一组织开展疫情监测、免疫接种以及落实检疫、封锁、扑杀、消毒、病畜无害化处理等各项措施;负责外地进省畜禽及其产品的动物防疫和运输车辆检疫消毒的监督管理,并承担相应的监管责任。
(二)负责全省兽药监督管理工作,并承担相应的监管责任。
(三)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省林业厅
(一)组织指导和监督检查全省森林防火工作;负责省森林防火指挥部办公室的日常工作,并承担相应的管理责任。
(二)负责全省林业行业监督管理,组织指导全省森林病虫害的防治和检疫工作,并承担相应的管理责任。
(三)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省水利厅
(一)负责制定水利行业有关安全生产方面的规章制度,开展安全生产宣传教育,监督安全管理和技术措施经费落实情况,检查安全生产防范措施实施,消除事故隐患。对水利厅直属单位贯彻落实安全法律法规和安全生产情况进行监督检查。
(二)抓好水利厅直属各单位安全生产责任制的建立和落实,督促检查和指导水利工程施工、交通、防火工作,形成安全生产激励和约束机制,组织和参与厅直单位重大安全事故的调查处理,并承担相应的监管责任。
(三)加强水利建设工程施工安全生产监督管理,督促参建单位重视和加强施工安全管理。落实水利水电工程建设项目“三同时”(即安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用)制度,防止水利建设项目出现重大安全隐患。
(四)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担管理责任。
省文化厅
(一)负责结合本省文化艺术事业特点,组织拟订文化艺术单位有关安全方面的规章制度并开展有关安全宣传教育工作,在职责权限范围内督促公共文化设施重点单位建立安全管理制度和应急预案,落实安全防范措施,消除事故隐患。组织对本省公共文化设施重点单位贯彻有关安全法律法规情况的监督检查,发现违法行为,按照职责权限依法处理,超出职责权限的及时报告省政府或告知有关部门处理,并承担相应的管理责任。
(二)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担监管或管理责任。
(三)对以省文化厅名义举办的大型文化、演出活动的安全工作,承担主体责任。
省卫生厅
(一)建立公共卫生突发事件应急处理指挥系统,制订全省公共卫生突发事件应急预案,组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作,并承担综合监管责任。
(二)负责结合本省卫生工作的特点,组织拟订本省卫生医疗机构有关安全方面的规章制度,组织本省卫生医疗机构的安全宣传教育工作,督促本省卫生医疗机构重点单位建立安全管理制度和应急预案,落实安全防范措施,消除事故隐患,在职责权限范围内监督检查本省卫生医疗机构重点单位贯彻有关安全法律法规的情况,发现违法行为,按照职责权限依法处理,超出职责权限的及时报告省政府或告知有关部门处理,并承担相应的管理责任。
(三)按职责分工负责食品卫生、消毒产品卫生、生活饮用水卫生、公共场所卫生、放射卫生、学校卫生、职业卫生以及食品安全标准实施和食品包装卫生安全的监督管理,组织制订预防食物中毒措施,负责对食物、生活饮用水等中毒事故进行调查处理,并承担相应的监管责任。
(四)负责传染病、地方病、职业病的防治和监督管理;负责对疾病预防控制机构、医疗机构、从事致病性微生物实验的科学研究机构等执行有关管理制度、操作规程,防止医源性感染、医院内感染、实验室感染和致病性微生物扩散的情况进行监督检查;负责对医疗废物收集、运送、贮存、处置活动中的疾病防治工作实施监督管理;并承担相应的监管责任。
(五)负责采供血的监督管理,并承担相应的监管责任。
(六)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省中医药管理局
(一)负责全省中医、中西医结合、中医保健、民族医疗机构的监督管理工作,制定管理规范和技术标准,并承担相应的管理责任。
(二)监督指导中医医疗、预防、保健、康复、护理及临床用药安全管理,并承担相应的管理责任。
(三)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省人口和计划生育委员会
(一)负责本省计划生育技术服务机构的安全教育、监督管理和定期检查,并承担相应的监管责任。
(二)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省政府国有资产监督管理委员会
(一)按照国有资产出资人的职责,负责检查督促所监管省属企业贯彻落实党和国家的安全生产方针政策及有关法律、标准。
(二)督促所监管省属企业主要负责人落实安全生产第一责任人的责任和企业安全生产责任制,搞好对企业负责人的安全业绩考核。
(三)依照有关规定,参与或组织开展所监管省属企业安全生产检查、督查,督促企业落实各项安全防范和隐患治理措施。
(四)参与所监管企业重特大事故的调查,负责落实事故责任追究的有关规定。
(五)督促所出资企业搞好统筹规划,把安全生产纳入中长期发展规划,保障职工健康与安全。
(六)以上安全责任,从出资人的角度承担相应的管理责任。
省环保局
(一)组织起草本省防治环境污染规划和环境保护方面的地方性法规、规章草案以及地方环境质量标准和污染物排放标准;依法负责大气、水体、土壤、固体废物、危险废物、放射性废物、电磁辐射等污染防治的监督管理;对产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位进行监督检查,对造成环境污染的行为依法进行处罚;依法负责对环境污染事故进行调查处理;组织环境保护宣传教育工作,并承担相应的监管或管理责任。
(二)负责建设项目的环境影响评价和主体工程与环境保护设施同时设计、同时施工、同时投产使用的监督管理。
(三)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管责任。
省广播电影电视局
(一)负责本省广播电视设施保护的监督管理,并承担相应的监管责任。
(二)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省体育局
(一)负责组织拟订本省体育工作有关安全方面的规章制度,组织有关安全宣传教育工作,在职责权限范围内督促本省体育系统重点单位建立安全管理制度和应急预案,落实安全防范措施,消除事故隐患,组织对本省体育系统重点单位贯彻有关安全法律法规情况的监督检查,发现违法行为,按照职责权限依法处理,超出职责权限的及时报告省政府或告知有关部门,并承担相应的管理责任。
(二)按照职责权限负责依法对省级公共体育设施及管理单位进行监督管理;指导市州体育主管部门做好属地公共体育设施及管理单位的监督管理工作,并承担相应的管理责任。
(三)对以省体育局名义承办的重大体育竞赛活动,承担主体责任。
(四)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省工商行政管理局
(一)负责市场和商标的监督管理,对经销掺假、商标侵权及假冒食品的行为进行查处;依法对进入市场的经营者进行监督管理,并承担相应的监管责任。
(二)负责依法对本省生活消费品和生产资料市场开办者(市场服务管理机构)、进入市场的经营者进行监督管理,并承担相应的监管责任。
(三)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的事项严格审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省新闻出版局(省版权局)
(一)负责结合本省新闻出版行业特点,组织拟订本省新闻出版行业有关安全方面的规章制度,组织具有本行业特点的安全宣传教育工作,在职责权限范围内督促本行业重点单位建立安全管理制度和应急预案,落实安全防范措施,消除事故隐患,组织对本行业重点单位贯彻有关安全法律法规情况的监督检查,发现违法行为,按照职责权限依法处理,超出职责权限的及时报告省政府或告知有关部门,并承担相应的管理责任。
(二)对以省新闻出版局名义主办的各类图书展销会、订货会、交易会、书市等图书展销活动的安全工作,承担主体责任。
(三)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省质量技术监督局
(一)负责本省产品质量监督工作,依法查处产品质量违法行为,对产品质量安全承担相应的监管责任。
(二)负责本省特种设备安全监督管理工作;负责特种设备安全方面的宣传教育,调查处理特种设备事故,对特种设备安全承担相应的监管责任。
(三)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的事项严格审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管责任。
(四)负责全省公园和风景名胜区游乐设施使用的安全监管,并承担相应的监管责任。
省食品药品监督管理局
(一)组织实施国家食品、保健品、化妆品安全管理方面的法律、行政法规;组织有关部门起草食品、保健品、化妆品安全管理方面的地方性行政法规、规章并监督实施;组织有关部门制定食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督政策、工作规划,并监督实施,承担相应的综合监管责任。
(二)组织协调有关部门承担的食品、保健品、化妆品安全综合监管工作;依法组织开展对食品、保健品、化妆品重大事故的查处;组织协调开展本省食品、保健品和化妆品安全的专项执法监督活动;组织协调和配合有关部门开展食品、保健品、化妆品安全重大事故应急救援工作。
(三)负责监督执行国家药品标准;执行处方药和非处方药分类管理制度,建立和完善药品不良反应监测体系,负责监督管理放射性药品、麻醉药品、毒性药品、精神药品,并承担相应的监管责任。
(四)负责组织实施医疗器械产品行业标准、生产质量管理规范,并承担相应监管责任。
(五)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的事项严格审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省直机关事务管理局
负责省政府1-7号办公楼及局属单位的安全管理,并承担相应的管理责任。
省旅游局
(一)负责结合全省旅游业特点,组织拟订全省旅游业有关安全方面的规章制度,组织具有行业特点的安全宣传教育工作,在职责权限范围内协助有关部门督促、检查旅游业重点单位(旅行社、A级旅游区〔点〕、星级饭店等),落实有关旅游安全管理制度和安全防范措施。组织制订旅游安全应急预案,对相关安全事故及时处理、及时报告,并依法承担相应的管理责任。
(二)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省粮食局
(一)指导全省国有粮食企业做好安全生产、安全防火工作,制定全省粮食行业安全生产、安全防火规章制度和操作规范,组织开展经常性的安全生产、安全防火工作大检查,依法承担相应的管理责任。
(二)指导全省国有粮食购销企业做好安全保粮工作。加强对省级储备粮和库存商品粮的质量和储存安全的监督检查,确保全省粮食数量安全和储存安全。加强对企业储粮害虫防治药剂的使用与管理,严格执行药品的储存使用和出入库管理制度,确保有毒防治药品储存、使用安全,并依法承担相应的管理责任。
(三)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省安全生产监督管理局
(一)依法对全省安全生产工作实施综合监督管理;组织起草全省有关安全生产方面的地方性法规、规章草案,制订全省安全生产规划,组织、指导安全生产方面的宣传教育;组织全省性安全生产综合检查,组织、协调重大生产安全事故的应急救援工作,依法组织调查处理生产安全事故;建立和完善生产安全事故责任追究制度,提出生产安全事故责任追究的意见并监督事故查处的落实情况;负责统计全省安全生产事故,发布安全生产信息,分析、预测安全生产形势;负责省安全生产委员会办公室的日常工作,并承担相应的综合监管责任。
(二)负责全省机械、轻工、纺织、烟草、电力、贸易、石油、冶金、有色、建材、地质等行业的生产经营单位和非煤矿山企业安全生产的监督检查,根据分级负责原则,承担省管工矿商贸企业的安全监管责任。
(三)负责监督危险化学品生产经营单位的安全生产工作,并承担相应的监管责任。
(四)负责监督烟花爆竹生产经营单位贯彻执行安全生产法律法规的情况,组织查处不具备安全生产基本条件的烟花爆竹生产经营单位,组织查处烟花爆竹安全生产事故,并承担相应监管责任。
(五)依法监督检查新建、改建、扩建工程项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用情况;负责生产经营单位作业场所职业卫生监督检查,组织查处职业危害事故和有关违法行为,并承担相应的监管责任。
(六)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
省政府外事办公室(省政府侨务办公室、省政府港澳事务办公室)
(一)负责以省政府外办(省政府侨办)名义举办的大型国际多边活动的组织、协调工作,承担主体责任。
(二)对以省政府侨办名义举办的侨务活动的安全工作,承担主体责任。
省政府法制办公室
(一)负责审核有关安全方面的地方性法规、规章草案。
(二)负责对省政府工作部门报送省政府公文中涉及安全方面的内容进行合法性审核。
省煤炭工业局
(一)负责组织拟订本省煤炭行业安全技术规范和标准,并承担相应的管理责任。
(二)负责全省煤炭行业安全生产管理,承担省属国有煤矿安全生产管理责任。
(三)监督检查煤矿企业贯彻执行煤炭法律法规的情况,在职责权限范围内对违反《中华人民共和国煤炭法》、《煤炭生产许可证管理办法》的行为依法进行处理,并承担相应的监管或管理责任。
(四)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的管理责任。
省人防办
(一)负责结合人防工程特点,组织拟订有关人防工程安全方面的规章制度,负责指导、监督人防工程的防汛、防火等安全和日常维护进行监督管理,组织具有行业特点的安全宣传教育,按照职责权限和分工督促人防重点单位建立安全管理制度和应急预案,落实安全防范措施,消除事故隐患,监督检查人防重点单位贯彻有关安全法律法规的情况,发现违法行为,按照职责权限依法处理,超出职责权限的及时报告省政府或告知有关部门处理,并承担相应的监管或管理责任。
(二)在履行法律法规规定的行政许可职责中,对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关,对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的,依法承担相应的监管或管理责任。
依 法 治 税 及 其 观 念 基 础
——税收法律意识之重构
李 刚
摘 要：本文在对依法治税理论进行简要述评的基础上提出了笔者对依法治税概念的界定和对其内涵的理解，并进一步指出依法治税的观念基础在于“税收法律意识之重构”。税收法律意识应在现代法治观念总的指导下，以国家分配论和社会契约论中的合理因素——权利义务对等观念的有机结合为理论基础，从确立和开始培养“征税意识”以及重新培养“纳税意识”并明确二者的结构关系和逻辑关系等方面就加以重构。
关键词：依法治税 税收法律意识 重构 征税意识
一、依法治税理论的历史回顾
（一）第一阶段
依法治税理论的历史发展可以分为两个阶段。第一阶段自国务院于1988年在全国税务工作会议上首次提出“以法治税”的口号开始。次年（1989年）5月，由北京大学分校法律系和经济法研究所主办的“全国首届‘以法治税’研讨班”在京举行[1]，可谓是掀起了学习和贯彻“ 以法治税”的第一个高潮。
这一阶段中，以法治税主要是针对治理整顿税收秩序而提出来的；虽然也有学者使用“依法治税”的表述，但并非是在对“以”和“依”作出本质区别的基础上来使用的，往往是将二者混同使用，反映的是在“有计划的商品经济条件”下所体现的“人治”观念和法律工具主义优位的特点。但其中亦不乏有益的尝试和真知灼见。有学者就指出“依法治税是依法治国战略方针的组成部分”[2]；有学者还指出：“‘以法治税’……也就是说要在税收工作中贯彻法治原则”[3]。这是对依法治税和依法治国或法治之间关系的较早论述。又有学者将“以法治税”作为税法的基本原则之一[4]；或是将“税收法治（或制）”作为基本原则，并以“有法可依等十六字方针”对其进行了诠释[5]。还有的学者富有卓见地强调税务人员税法意识的培养尤重于纳税人或广大民众，税务人员应当“将目前严重存在的权力意识和自我优越感转化为义务意识，自我中心意识转化为人民公仆和对国家与社会的责任意识。”[6]该学者在当时能够提出这一间接地体现了以权利义务观念来纠正税务人员意识观念偏差的思想，实属难能可贵。
（二）第二阶段
随着“依法治国”的方略先后被第八届全国人大（1996年3月）和党的十五大（1997年9月）认可和确定，特别是在1998年3月，新一届国务院成立伊始就发布了《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》，对依法治税的理论探讨进入了全新的第二阶段。有学者对依法治税的概念和内涵予以了界定：“所谓依法治税，就是在税权集中、税法统一的前提下，单位和公民要依法纳税，政府（税务机关）要依法征税，社会各方面要协同配合和监督依法纳税和征税，从而使我国的税收工作、税收秩序沿着法制化、制度化的轨道前进”[7]，“依法治税其全部含义就是税收法制建设”[8]。需要指出的是，从“以法治税”和“依法治税”无区别地混同使用到正式确定真正含义上的依法治税，这一字之差，其意义如同从“以法治国”到“依法治国”、从“法制”到“法治”的一字变化的意义一样深刻、重大，反映了从“人治”到“法治”、从法律工具主义到法律价值理性的根本转变，以及这一转变在税收和税法领域中的深入体现。
依法治税理论探讨的第二次高潮是在依法治国和社会主义市场经济体制的大背景中兴起的。有学者对依法治国与依法治税的关系进行了探讨，认为“依法治国是依法治税的前提和条件，……依法治税是依法治国的参与，投入和结果”；并提出有关如何“在依法治国的大背景下，把依法治税推向深入”的一系列措施和办法[9]。又有的学者指出，“在当前的形势下，我国的依法治税应当包括两个方面的内容……：拓展税收的作为空间，消除税收‘缺位’；抓好税制的完善，减少税收流失”[10]。上述研究是税法基本理论与依法治国理论和社会主义市场经济理论相结合的产物，是时代要求的体现。还有的学者从税法基本原则的层面对税收法治作了较为深入的研究。他们认为税收法定主义（原则）是法治原则在税法上的体现，“还是现代法治主义的发端和源泉之一，对法治主义的确立‘起到了先导的和核心的作用’[11]”。[12]
值得注意的是，也有学者对“依法治税”进行了批评。他们从以社会契约论为理论基础而形成的公共需要论和交换学说出发，分析了长期支配我国“依法治税”思想的理论根源——国家分配论的不足和传统的“法治”、实则仍是“人治”的观念对“依法治税”思想的必然负面影响；主张用社会契约思想中的合理成分，即公民权利义务对等的思想来加以弥补。当然，这些学者并非否认依法治税；只是在他们看来，以国家分配论为理论根源、受传统“法治”观念影响的此“依法治税”不同于以权利义务对等观念为思想基础且在现代法治观念指导下的彼依法治税[13]。这一深入的理论研究，触及了依法治税理论的思想根源，在一定程度上，为依法治税理论作了正本清源的工作，是对传统理论的一次重大突破。
二、依法治税的概念和内涵
笔者认为，所谓依法治税，作为依法治国的有机组成部分，是指通过税收法制建设，使征税主体依法征税，纳税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。
这一概念包含着以下丰富的内涵：
1.明确了依法治税与依法治国之间的部分与整体、局部与全局的关系。依法治税只有在依法治国的大背景下，并作为依法治国整体系统工程中的一个子系统工程，在与其他包括国家事务、经济文化事业、社会事务等诸方面在内的法治子系统工程相互有机联系、互相促进的过程中才能切实开展并深入进行。正如国际货币基金组织法律事务部专家小组所指出的，“法治是一个超越税收的概念。……依法治税取决于整个法律制度的发展，但税收这一领域足以显示法治的优越性和要求。”[14]
2.突出了依法治税的核心内容和主要手段，即税收法制建设。税收法制建设本身就是一个包括税法的立法、执法、司法和守法以及法律监督等在内的统一体，其内容亦极其广泛和丰富。但需要指出的是，正如“法制”非“法治”一样，“税收法制”也不同于“税收法治”。
3.指出了依法治税所要达到的基本目标——“征税主体依法征税，纳税主体依法纳税”和根本目标——“税收法治”。根本目标包含基本目标，但不限于此，还包括良好的税收法制建设等。
4.将“征税主体依法征税”置于“纳税主体依法纳税”之前，突破了二者的传统排序，表明了依法治税的重点在于前者。其实早在1989年，就有学者提出“税收工作有两方面，一方面是国家向人民（包括企业）征税，一方面是人民向国家纳税。要把法治原则贯彻到这两方面，就是国家要依法征税，人民要依法纳税。只强调一方面是不全面的。……近代的法学家、税法学家研究税法时就特别注重政府依法征税一方面，至少是同时注重两方面。”[15]所以，我们过去片面强调“人民依法纳税”是有偏误的，从依法治国的实质即依法治权和依法治吏来看，依法治税首先也应当是指“征税主体必须依法征税”。
5.表明了依法治税和税收法治二者间的关系：前者是手段，后者是目的；前者是过程，后者是状态。当然不管是手段和目的，或是过程和状态，本身都是在不断的变化运动中的，都是随着客观实际的发展变化而发展变化的，都表明了法治理念在部门法中的深入贯彻和体现。
三、依法治税的观念基础——税收法律意识之重构
（一）法治的观念基础在依法治税中的体现
“支撑法律的精神、理念、原则与价值才是法治化的筋骨和精髓。……历史和现实已向世人昭示：法治化要求法律观念与法律意识的现代化。科学全面的法律观念是法治化的基石”。[16]尽管我们在形式上已经将“法治”确立为治国的基本方略，但历史上“人治”的传统观念之根深蒂固，以及建国后“法律虚无主义”的一度猖獗和“法律工具主义”的长期盛行，使得“法治”从口号到行动之历程举步维艰；且尚有以“法治”之名而仍行“人治”之事者在，“人以法治”或“法依人治”等等不一而足。古希腊学者亚里士多德曾经说到：“即使是完善的法制，而且为全体公民所赞同，要是公民们的情操尚未经习俗和教化陶冶而符合于政体的基本精神（宗旨）……这终究是不行的。”[17]所以法治之行动与观念之转变必须同时发动，同步进行，以观念导行动，以行动促观念，二者互促互动互补式发展，方有中国法治之真正实现。
依法治税作为依法治国或法治的有机组成部分，其在观念上是一脉相承的。当然，法治观念既进入部门法的税法中，就必有其在部门法中的具体体现。1997年4月，著名税收学家高培勇教授在中南海给国务院领导作税法讲座时，提出要“下大气力，培育与市场经济相适应的‘税收观’”[18]；将其引入法学领域，即为“税收法律意识”。
“法律意识是社会意识的一种特殊形式，是人们关于法律现象的思想、观点、知识和心理的总称”，“从发生上看，法律意识的形成是法的形成的前提条件。在法的创制和法的实施的过程中，都不可能脱离法律意识的作用。”[19]税收法律意识无疑当属法律意识的一种，其对依法治税之意义已是不言而喻的了。笔者以为，现今欲行依法治税，必须以重构之税收法律意识为观念基础；否则，依法治税仍然只会是“空中楼阁”。
（二）重构税收法律意识之理论基础——国家分配论与社会契约思想的有机结合
马克思主义认为，国家起源于阶级斗争，是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治、阶级专政的工具。“实际上，国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器。”[20]来源于马克思主义的国家分配论则认为，税法的本质是通过法律体现的统治阶级参与社会产品分配的国家意志；税收作为分配范畴与国家密不可分，国家税收是凭借国家权力对社会产品进行再分配的形式。
再以社会契约论的观点来看，国家起源于处于自然状态的人们向社会状态过渡时所缔结的契约；人们向国家纳税——让渡其自然的财产权利的一部分——是为了能够更好地享有他的其他自然权利以及在其自然权利一旦受到侵犯时可以寻求国家的公力救济；国家征税，也正是为了能够有效地、最大限度地满足上述人们对国家的权利要求。纳税和征税二者的逻辑关系应当是人民先同意纳税，然后国家才能征税，国家征税的意志以人民纳税的意志为前提，“因为如果任何人凭着自己的权势，主张向人民征课赋税而无需取得人民的那种同意（指“他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意”——笔者注），他们就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[21]然而到国家取得财政收入时为止，税法只是保证了契约的一方当事人履行了义务，即人民缴纳了税款，而另一方当事人义务之履行，即国家将其财政收入用以维持政府运转从而执行其各项职能，则有赖于人民的代表——立法机关制定其他财政法以及相关法律来加以保证。我们必须将“税款”或称“利益”从人民的手中转让给国家成为其财政收入——“取之于民”，和国家运用其财政收入为人民提供公共服务——“用之于民”这两个渠道结合起来，才能看出权利和义务在其间的双向流动。否则，税法就只能是国家为保证自己取得财政收入的法律手段，只是利益从纳税人到国家的单向流动，也就没有“权利义务对等”可言了。
西方以社会契约论为基础的税收学说主要有交换说和公共需要论。交换说认为国家征税和公民纳税是一种权利义务的相互交换；税收是国家保护公民利益时所应获得的代价。这种交换是自愿进行的，通过交换，不仅社会资源得到充分、有效地利用，而且交换双方都认为其利益会因为交换而得到满足，从而在对方的价值判断中得到较高的评价[22]。而且在这种交换活动中，从数量关系上看，相互交换的权利总量和义务总量总是等值或等额的[23]。公共需要论与交换说则有所不同。经济分析法学派的代表人物波斯纳认为：“税收……主要是用以支付公用事业费用的。一种有效的财政税收应该要求公用事业使用人交付其使用的机会成本的税收”[24]。“由其销售的不可行性和不可计量性所决定的”[25]公用事业或称公共物品，无法依靠“私人”生产或者依靠民间来满足需求，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。因此，便只能由国家或政府代表整个社会的利益来承担公共事业的费用支出或公共物品供给者的责任；而国家要承担这一责任，就必须寻找收益来源，即税收。
对以上进行比较可以发现，国家分配论过分强调税收的强制性和无偿性的特征，并且始终是从“国家本位”、即国家需要的角度来阐明税收的缘由；对纳税人而言，只有义务而没有权利。社会契约论者则从“人民的同意”和“国家的需要”两个方面、且以前者为主来阐明税收的本质，体现了人民和国家间权利义务对等的理性思想。在国家分配论思想支配下，纳税人认为纳税仅仅是其未以权利获得为代价回报的、被强加的义务，并不如孟德斯鸠所说：“因为国民相信赋税是缴纳给自己的，因此愿意纳税。”[26]
所以，笔者认为，应当以来源于社会契约思想的交换说和公共需要论的合理因素——权利义务对等观念来修正国家分配论的偏误，弥补其缺陷，使之有机结合；并以此为理论基础，来指导重构税收法律意识。
（三）税收法律意识之重构
“社会法律意识往往是一个国家法制状况的总的反映。一个国家法制状况如何直接决定了社会法律意识的水平。”[27]在税收法律意识和税收法治状况中，我们无论从哪一方面看，都不能得出令人满意的答案。而在对税收法治状况不良好的原因进行分析时，其中很重要的一条就是所谓“纳税人的纳税意识淡薄”，所以必须“增强纳税意识”；然而同时对征税主体的税收法律意识却不置一词。
笔者认为，以上有关纳税意识的观点就其反映的思想根源而言，依然是人治观念根深蒂固的体现，远非法治之要求。其一，依法治国的实质是依法治权、依法治吏；为何到了与其一脉相承的依法治税中，就变成了简单的“依法治民（从最广义和集合的角度解释纳税人——笔者注）”呢？正如有学者指出的：“‘依法治税’这一口号则明确地将纳税人推到法的对立面，成为被‘治’的对象”[28]。在传统的依法治税理论中，法治的主体与对象颠倒了，纳税人——人民成了对象，税吏仍然是主体。而实际上在实践中税吏的职业法律意识并不强，取而代之的是“权力意识”和“自我优越感”。英国古典政治经济学家亚当·斯密就认为过多的税吏“冗员”的薪俸支出以及“税吏频繁的访问及可厌的稽查”是违反其赋税之“经济原则”的原因之一[29]。其二，“纳税意识”的片面提法本身就包含有人治观念及“不对等”因素在内。高培勇教授在论及“税收观”时说：“这里所说的‘税收观’，包括老百姓的‘纳税观’和政府的‘征税观’两个方面。”[30]同理，税收法律意识也应包括“征税法律意识”和“纳税法律意识”两个方面；不应该片面地只批评“纳税意识”而不对“征税意识”是否良好的问题作出自我反省和自我批评。
所以，笔者主张用权利义务对等的观念来重构税收法律意识。这里的权利和义务并不是简单的、所谓的纳税主体要求征税主体退还其多纳税款或咨询等权利或征税主体负有的为纳税主体的纳税信息保密等义务，而是指纳税主体通过转让自己的部分利益而从国家处应获得的相应的交换利益；尽管这种交换利益往往并不是显而易见的。但实际上人们在因这种利益转让而使国家以其财政收入执行各项职能从而保障社会稳定、有序的过程中获得了比其转让给国家的利益更多的“回报”，并为人们创造更多的利益、争取更广泛的权利提供了前提条件。——税收的交换说就很能够说明这种权利和义务在人民和国家之间的双向流动。同样，以公共需要论观之，“政府的征税权是与其提供公共物品的义务相对称的，老百姓的纳税义务是与其享用公共物品的权利相对称的。”[31]
重构税收法律意识首先是要以“税收法律意识”来统领“征税法律意识”和“纳税法律意识”。其次是要在二者的结构关系上将征税意识置于比纳税意识更为重要的地位，回复法治之本意在依法治税中的“依法治（税）权，依法治（税）吏”的真正含义。再次是要开始培养征税主体之征税意识和重新培养纳税主体之纳税意识。征税意识应当建立在征纳双方权利和义务对等的思想基础之上，彻底改变征税主体的“权力意识”和“自我优越感”；纳税意识之重新培养，不是“增强”原本偏误的所谓“纳税意识”，而是使纳税人确认自己作为依法治税的主体地位，认识到自己在征、纳税活动的背后所享有的更广泛、更重要的权利。否则，“不知权利只知义务，只能产生子民意识、臣民意识，……在只有臣民意识的‘公民’身上能产生具有现代公民特征的自觉纳税意识岂非咄咄怪事。”[32]最后是要明确征税意识和纳税意识二者之间不可割裂、协调一致的关系，即前者是后者的前提和基础，后者是前者的对应和必然结果。我们难以想象由纳税主体首先来完成这种观念意识的转变而征税主体依然维持原样；同样，只要征税主体树立起了正确的征税意识，并以此指导作用于实践，同时相应修正税法教育和宣传的内容和方式，比如不妨以“非直接偿还性”取代税收的“无偿性”特征的表述[33]，纳税人的纳税意识也必然会随之改变而与征税意识协调一致。
（作者单位：武汉大学法学院）
注 释：
[1]参见刘隆亨主编：《以法治税简论》，北京大学出版社1989年版，第228页。
[2]王革：《论依法治税 整治税收秩序》，《政法论坛》1991年第6期，第53页。
[3][15]谢怀拭：《西方国家税法中的几个基本原则》，载《以法治税简论》，北京大学出版社1989年版，第150页。
[4]参见刘隆亨：《中国税法概论》，北京大学出版社1993年修订版，第73页；1995年第三版，第74页；孙树明主编：《税法教程》，法律出版社1995年版，第77—79页。
[5]参见严振生：《税法新论》，中国政法大学出版社1991年版，第64—71页。
[6]刘玫：《依法治税浅探》，《中南政法学院学报》1992年第4期，第36—39页。