广东省河源市人民政府办公室


印发河源市市县级生态公益林管理办法的通知
河府办〔２００８〕４４号

各县区人民政府，市府直属各单位：
经市人民政府同意，现将《河源市市县级生态公益林管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
河源市人民政府办公室
２００８年５月１０日

第一条 根据《中华人民共和国森林法》、《国家林业局财政部重点公益林区划界定办法》、《广东省生态公益林建设管理及效益补偿办法》、《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》等有关规定，为贯彻落实市委、市政府关于加快林业发展建设林业生态市的决定的精神，进一步加强我市生态公益林的建设、保护和管理，改善和优化生态环境，维护国土生态安全，制定本办法。

第二条 本办法所称市县级生态公益林（以下简称生态公益林）是指我市行政区域内未纳入国家和省重点生态公益林范围的，以及对我市国土生态安全、生物多样性保护及经济社会可持续发展具有重要作用的森林，具体包括：防护林——水源涵养林、水土保持林、农田防护林；特种用途林——自然保护区、自然保护小区、森林公园内的森林和风景观赏林、休憩林、国防林、母树林以及名胜古迹和革命纪念地的林木等。

第三条 在我市行政区域内从事与生态公益林有关的生产、经营管理活动的单位和个人必须遵守本办法。
第四条 生态公益林建设实行统一规划、分步实施、依法保护、严格管理、分级负责的方针。

第五条 各级人民政府负责本行政区域内的生态公益林的建设、保护和管理，市、县级林业行政主管部门负责本办法的组织具体实施和检查监督。

第六条 各级人民政府要加大对本行政区域内的生态公益林的资金投入，对纳入生态公益林管理并达到生态公益林建设要求的森林资源、林木投资经营者给予一定的补偿。

第七条 各级人民政府应将生态公益林建设纳入国民经济和社会发展规划。

第八条 生态公益林界定，应坚持生态优先、因地制宜、合理布局、突出重点的原则。

第九条 生态公益林的区划范围。

（一）主要交通要道，江河两岸一、二重山，库容１００万立方米以上水库的集水区，城镇周边等重要生态区域以及除已划入国家和省级生态公益林之外的重要地段。

（二）森林和陆生野生动物类型的市、县自然保护区以及森林公园内的林地。

（三）其他以阔叶林、针阔混交林为主的，郁闭度０．５以上生态效益优良的林地。

第十条 县级林业主管部门按照界定原则组织生态公益林的区划界定和申报工作；生态公益林区划界定结果经县级人民政府审核同意后，报市人民政府批准。

第十一条 经批准公布的生态公益林不得擅自调整，因特殊情况确需调整或改变其性质、用途的，应报经市人民政府批准。

第十二条 生态公益林规划必须落实到地籍小班，实行小班经营；划定的生态公益林，其原来的权属不变，受法律保护。

第十三条 各级人民政府应遵循森林自然演替规律，采取“封、造、补、抚、管”相结合，以天然更新为主，辅以人工更新的方式，把重点生态公益林建设成树种多样、结构合理、功能齐全、生态效益和社会效益长期稳定的森林生态体系。

县级林业主管部门应组织林权单位对重点生态公益林区内的荒山荒地、火烧迹地等宜林地进行限期造林恢复森林植被；对生态保护功能低下的疏林、残次林、低效林分，应当进行补植和封育改造，逐步提高重点生态公益林的生态保护功能。

第十四条 县、镇级人民政府负责本行政区域内生态公益林的“封、育、管”工作，落实管护人员，全面加强保护管理工作；根据地形、地势开设防火线或营造防火林带，加强森林防火、森林病虫害防治工作，确保生态公益林区内火灾、病虫害发生面积不超过市定的标准。

第十五条 禁止在生态公益林区内伐木、放牧、狩猎、采脂、打树枝、铲草或地表植物、开矿、筑坟、建墓地、开垦、采石、挖砂和取土。

第十六条 在生态公益林区内开展旅游和其它经营活动，必须经县级林业行政主管部门审核，报市林业局批准，并与生态公益林林地、林木所有者签订合同。改变林地用途的，须征得林业行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理法律法规办理建设用地审批手续。

第十七条 因国家或省重点建设项目需要征用集体所有和占用国有生态公益林地的，必须经省林业局或其授权单位审核同意，并依法办理用地审批手续。

第十八条 因国家或省重点建设项目、林木更新改造或卫生间伐需要采伐的，须经省林业局或其授权单位批准，并实行专项限额管理和采伐许可证制度。

第十九条 生态公益林林木更新采伐的年限：人工松林４０年以上，其他阔叶林及针阔叶混交林５０年以上。复层林更新应实行择伐，不准皆伐，择伐后的植被覆盖度不低于７０％。生态公益林内的采伐迹地、火烧迹地应于当年或次年内完成更新造林。

第二十条 禁止采伐生态公益林，对生态公益林经营者的经济损失原则上由政府给予合理补偿；市、县级政府对界定的生态公益林参照省级生态公益林进行补偿，自２００８年起至２０１２年每年每亩补偿１０元，２０１２年以后根据省生态公益补偿标准再进行调整。

第二十一条 生态公益林的效益补偿、管护等所需经费列入市、县级财政预算，由市、县区按２∶８的比例共同承担。

第二十二条 生态公益林效益补偿资金分为损失性补偿和管护、管理经费两部分。
（一）损失性补偿：主要用于补偿生态公益林经营者经济损失，按《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》要求直接发放到补偿对象手中。

（二）管护、管理经费：包括管护人员经费和管理经费。管护人员经费包括管护人员工资、管护工具的购置费用等。管理经费包括生态公益林宣传培训、协调管理、检查验收及林业生态县创建工作费用等。

（三）资金分配：

１．生态公益林效益补偿总额（包括市、县级财政支出）的７５％专项用于损失性补偿。

２．生态公益林补偿资金县级财政支出部分的１８％专项用于补助管护人员经费。７％专项用于生态公益林管理经费（县、镇、村分别按４．５％、１．５％、１％的比例分配）。

３．生态公益林补偿资金市级财政支出部分的１８％专项用于市属林场生态公益林的管护及表彰、奖励生态公益林建设管理先进单位及个人等。７％专项用于生态公益林管理经费，市、县、镇、村分别按３％、１．５％、１．５％、１％的比例分配。

第二十三条 生态公益林效益补偿资金年度分配计划，应于每年６月底前，由市林业局会同市财政局下达，各县财政局应按照２∶８比例配套相应资金并会同林业主管部门逐级下达。损失性补偿资金，必须在本年度９月份前拨付到补偿对象。年度资金分配计划一经下达，各级财政和林业部门必须严格按计划执行，不得随意调整。如有特殊原因需调整的，需报市财政局、市林业局联合批准。

第二十四条 各级财政部门、林业部门，须切实加强生态公益林效益补偿资金的监督和管理，及时、足额将补偿资金拨付到位，定期对资金的到位、使用情况进行追踪、检查，确保专款专用。

第二十五条 任何单位不得以任何形式挤占、挪用、截留或骗取生态公益林效益补偿资金，违者将根据有关规定严肃处理，并追究单位领导和直接责任人的责任。

第二十六条 本办法自２００８年６月１日起施行。


浅析制式合同

肖文


　　一、格式合同的概念
　　格式合同这一概念在现今的法律领域已经被广泛使用与关注，但它并非中华法系里的概念，而是从西方法律文化中引进的。对于它的理解，西方各国归纳下来主要有以下几种：美、日和法国等国家将其称为“附和合同”、“附意合同”，是指“一方当事人对于另一方当事人事先已经确定的合同条款只能表示全部同意或者不同意的合同，亦即一方当事人要么从整体上接受合同条件，要么不订立合同，而所谓的‘不订立合同的选择’，客观上又根本不存在。” 另一种对格式合同的称谓是“一般交易条款”，持有此种概念的有德国，意大利，奥地利等国。我国法学领域对格式合同概念的理解也不尽相同，有的学者的表述是：“由一方当事人、有关团体或国家机关制定的，或由国家法律直接规定的，包括全部交易条款的一种合同。” 有的学者的表述是：“由一方当事人预先制定的、并由不特定的第三人所接受的、具有完整的和定型化特点的格式条款。” 还有许多学者对格式合同下了形形色色的定义，我国《中国人民共和国合同法》第39条第2款规定：“格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款”。
　　二、格式合同的特征
　　格式合同的特征概括下来一般以下几个方面：
　　1、合同条款的不可协商性。格式合同的使用人通常从自己的目的、利益角度出发，制定和使用格式合同，而作为合同的相对人，对格式合同的内容和具体条款并无协商和讨价还价的余地，即要么接受，要么走开，从而排除了一般双务合同的平等协商（要约与承诺）过程，这是格式合同的最主要特征。
　　2、同条款由一方预先拟定。一般而言，普通合同的条款都是由双方在平等协商过程中确定的，每个条款都体现了双方共同的意思表示和缔约目的。而在格式合同中，条款的内容和形式都是由使用人预先确定和设置好的，并未与相对人能进行平等的协商。
　　3、合同双方地位的明显不平等性。在格式合同中，双方当事人的地位明显不平等。这种不平等既有双方缔结合同背景中经济实力与地位的差异（通常表现为一方为具有垄断地位的公益企业），也有在定合同中事实上的不平等，如条款由一方预先拟定，另一方要么接受要么走开。应该说，这种双方地位的不平等是格式合同产生的直接根源。
　　4、格式合同的要约具有广泛性、持续性和细节性 。广泛性是指格式合同的使用人是针对不特定多数的相对人发出邀约的，而非针对某一特定相对人。持续性是指格式合同是为就同种或同类情况的反复使用而制定的，并非一次使用便告终结。细节性是指格式合同的要约中一般都包括了合同的全部条款，内容详尽具体，直接可结合实际应用。
　　三、对我国格式合同的法理分析
　　（1）我国对格式合同的相关规制
　　为防止合同关系当事人滥用合同自由权利，体现民法的公平、正义精神，我国在借鉴先进国家经验的基础上，首次在1999年颁行的统一合同法中对格式合同进行了规制。所不同的是，在立法体例上，我国没有采用单行法的形式，而是将有关格式合同的规制纳入合同法总则部分第二章“合同的订立”中。
　　第一，规定格式合同条款使用人的特殊义务。
　　首先，在原则上，提供格式合同条款的一方在拟定条款时应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务 ;在规定免除或者限制其责任的条款时要合理公正，不得将免责条款强加给对方，以损害消费者的利益。
　　其次，在格式条款内容已经确定使用过程中，使用人要履行两项义务，一是提示义务。即以合理的方式提请对方注意合同当中限制责任和免除责任的条款，且提示的方式应达到足以引起一般相对人注意的程度；二是说明义务。即如果对方有要求，提供、使用格式条款的一方应当向对方说明免责和限责条款的含义。如果当事人违反了这两项义务，没有提示或拒绝说明，这个条款不发生法律效力。
　　第二，直接规定某些条款无效。依合同法的规定，格式合同中的三种条款无效。一是免除故意和重大责任的条款无效，如规定“在承运过程中货物损坏不予赔偿”。二是免除人身伤害责任的条款无效，如规定“工伤概不负责”。三是免除提供格式条款一方责任、加重对方责任、排除对方主要权利的条款无效。
　　第三，对格式合同的条款理解不一致时，适用特殊解释规则。合同法规定，当使用格式合同方和相对人对某一条款的理解发生争议时，首先应当按照通常理解予以解释。如果对格式条款有两种以上解释的，受诉的人民法院或仲裁机构应当采用不利于使用格式条款的一方当事人的那个含义，作出不利于提供格式条款一方的解释。
　　此外，合同法还规定，在一个合同中既有格式条款又有非格式条款，在两者内容发生不一致时，应当以非格式条款为主。
　　（2）我国格式合同在立法上的优点
　　应当肯定，合同法的上述内容是根据我国国情，在广泛参鉴发达国家和地区的立法经验，认真地斟酌审查后加以归纳制定出来的，这项制度从无到有本身就是一大进步。它体现了民法的公平性和正义性，体现了我国法律对人权的切实重视和保障。
　　首先，制订了规范的有关格式合同的法律，能够大量节约交易成本和时间。在经济交往频繁、科技日新月异的今天，合同已经成为人们经济往来和工作生活不可缺少的手段。可是争论不休的讨价还价、繁琐的交易手续、纷繁复杂的文本资料已经让广大的当事人不厌其烦。格式合同的出现，一定程度上解决了这个问题，节省了大量的人力物力和时间。
　　其次，格式合同的规范化使用，有利于事先明确责任和风险分担，引导经营和消费。格式合同的详尽完备，对责任的明确规定，是双方当事人能够预先估计缔约所带来的机遇与风险，慎重合理的选择自己经营、消费的方向，增进了交易安全，避免了不必要的诉讼之争。
　　第三，制订了明确的格式合同相关法律，有利于国家对其进行管理和控制。格式合同的应用，从某种意义上讲，也是国家对市场进行管理和控制的需要。明确完备的合同文本，有利于相关部门的监督与指导，也为合同落空或违约时的司法救济提供了明确的书面依据，便于进行责任的划分与法律的运用和评价。
　　（3）我国格式合同在立法上的不足
　　但是，纵观其全部，我国的格式合同发展无论从体系内容上还是在实际操作上均存在缺憾。究其原因，既有立法技术上不应有的疏忽，也有思想上的保守性
　　1、 从法律体系和立法内容上看。
　　首先，格式合同与传统民法理念相抵触。格式合同中，条款的一方预先拟定，相对人的无协商权利，都和“平等互利”、“契约自由”等传统理念相抵触。双方当事人缔约权力与地位的明显不平等，使得许多学者一度怀疑合同的生命力，甚至认为契约制度已经死亡。应明确的是，格式合同确已给市场经济的自由与平等制造了严重的障碍，其所破坏的不仅仅是民法领域的系列理论，更深层的是人们心中平等自由的基本理念以及对未来活跃和谐的经济秩序的美好憧憬。
　　其次，体系不合理，内容过于简单。我国合同法第39条至第 41条三个条文是有关格式合同的规制的，这三个条文被置于合同法第二章“合同的订立”部分，然而其中的内容并非仅涉及格式合同的订立。三个条文中，与合同的订立有关的内容只有第39条，即订立格式合同应遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务。第40条和第41条则是关于格式合同条款无效和格式条款解释规则，其内容涉及这类合同的效力及发生纠纷时有关机关对格式条款的裁判问题。而关于合同的效力合同法有专章 (第三章 )规定，有关合同的解释也在第八章“其他规定中”。
　　如前文所述，格式合同的使用有其积极性，只要其内容公平、风险分担合理，对于双方均无不利。我国目前的实际情况是，一方面，市场交易中有大量格式合同在使用，另一方面，合同法的规制内容只有三个条文，过于笼统、原则，难以涵盖格式合同的方方面面。由于条文过于原则，不够具体，出现立法与现实不相协调的矛盾，导致司法实践中难以实际操作，结果损害的仍然是消费者的利益。
　　第三，规制方法单一，不能保护所有消费者的利益。就合同法的规制而言，不难得出这样的结论：我国对格式合同是否有效、因格式合同引发争议时有认定处理权的机关限于人民法院和仲裁机构，其中司法实践中主要是人民法院。除这两个机关外，其他任何机关和团体无权审查格式合同，更无权解决格式合同纠纷。而且，即使人民法院的处理也仅限于个案处理，结果是维护了个案公平，保护了特定的消费者。这种做法的缺陷在于：其一，人民法院和仲裁机构的审查、处理都局限于发生争议后的事后审查，而没有确立事先审查制度。由于没有事先审查制度，仅靠人民法院和仲裁机构进行事后救济，这种做法一是力量薄弱，二是事后审查根本无法杜绝格式合同制定时不公平现象的发生，不能防患于未燃。其二，个案处理后，不能阻止使用方继续使用不公平的条款和其他消费者签订合同，一个案件解决了，其他消费者、其他劳动者的权益并未因此得到同样保护。
　　2、从实际操作上来看。
　　首先，格式合同严重侵害了弱势相对人的利益。相对人面对一方预先拟定的合同条款，要么接受，要么走开，在这种处境中，真正是“人为刀俎，我为鱼肉”，尤其是广大消费者在接受公益事业服务的过程中，更为深切的感受到了这一点。铁道部门的春运提价就是一个很典型的例证。
　　其次，格式合同的长期、过度滥用会对国家的利益造成严重侵害。格式合同的不规范使用，浅层来看，侵犯了广大消费者和经营者的经济活动权益与自由，但从长远看，将导致公益部门与普通行业利益获取的严重不均衡，使社会大众因缺乏安全感而对贸易往来丧失信心，进而造成市场经济秩序的混乱与不稳定并最终使国家丧失对行业部门协调发展以及社会各层面利益兼顾的有力控制，造成国家利益不可挽回的损失。
　　四．对不足之处的几点完善意见
　　一、在完善立法方面：
　　1．合理安排体系，调整内容
　　为解决上述矛盾，笔者认为鉴于本国实情，虽然目前不一定非要效仿国外制定单行法规范格式合同，但即使将其置于合同法中，也应在体系上安排妥当，内容上做出尽可能详尽的规定。针对格式合同的特殊性和重要性，以在合同法中单列一章加以规范为宜。这样既可避免体系上的杂乱，又具有可操作性。
　　2．转变部门立法现状，建立学者专家起草法律的机制。
　　在我国格式合同基本上都是由行业部门自己制定的，或者由行业部门提出草案，人大通过，这些法律法规的规定直接成为格式合同的内容。这种行业部门立法容易导致不公平已经成为共识，因此建立专家起草法律机制是克服这种弊端的有效方法。这样才能取消行业部门规范本行业格式合同的权利，以达到维护法律的公正目的。
　　3．建立预防审查机制
　　为了制止和减少不公平格式条款的出现使用，在目前条件下，我国有条件也有必要借鉴英国、瑞典的预防性审查制，即设立特定的行政机构，并赋予这些机构对格式合同进行预先审查之权限，使消费者居于主动地位。这样做的好处在于，事前救济能起到预防作用，切实有效地保护广大消费者的利益。一旦发生纠纷，再运用司法和仲裁力量进行事后救济，以达到标本兼治之目的。
　　二、 在实际操作方面
　　1．在垄断性行业中引进竞争机制。
　　使用格式合同有很多优点，用格式合同订立合同本身并没有什么不好，问题是出在提供格式合同的当事人利用了格式合同的特点，制定了一些不平等条款，并强加给交易方，使自己在得到利益的同时不承担任何风险。制定格式条款者之所以能肆无忌惮地将私利塞入格式合同中，不是格式合同本身有什么魔力，而是格式合同的制定者在经济上具有绝对优势的地位或者从事垄断性行业。因此要克服格式合同的弊端，国家除用法律规范格式合同外，还应该引进竞争机制，打破行业垄断，使他们失去利用格式合同特点谋利的“优势”或“资本”。展开必要的竞争，使那些想利用格式合同特点谋不法之利者，失去市场，失去客户，失去利润，促使他们摆正自己与交易方的位子，遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务。
　　2．加强对格式合同监管和制裁。
　　设制格式合同的当事人均是在经济上具有绝对优势或具有垄断性的经营者，他们地位独特，财大气粗，背景复杂，而交易方往往是弱势群体，其经济条件、专业知识、组织状态等方面无法与格式合同的提供者相提并论。因此对格式合同中的不公平之处难以抗衡，特别是合同中的“免责条款”、“艰难条款”更是如此，在这种情况下，交易方也难有自由选择的余地，往往只能是被迫接受，结果或造成交易方利益的损害或造成双方当事人纠纷不断，甚至影响社会稳定。因此，国家有关的管理部门应该主动对设制的格式合同，尤其是对涉及国计民生的垄断性行业的格式合同的样本建立备案制，并进行核查、督促他们纠正不公平的条款，对于坚持不公平条款的制定者依法给予必要的制裁，规范市场交易行为。消费者协会也应积极收集各行业的格式合同进行分析研究，一方面向立法部门和政府管理部门提出规范格式合同的立法建议和监管意见，另一方面提醒消费者注意现有各行业格式合同存在的问题和应采取的对策，供广大消费者在签订格式合同时参考。