论公司法人格的健全与否认/管荣齐

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 05:36:29   浏览:8839   来源:法律资料网
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论公司法人格的健全与否认

管荣齐


摘要:人格是基本法律概念之一,公司法人格指公司的法律地位或主体资格,具有独立性和平等性。只有具有健全的人格的公司才是法律意义上的公司,当前中国公司法人格制度存在财产、人事、业务不独立和公司从属于控制股东等问题,公司法人格健全的问题是一个世界性的问题,长期性的问题。但是公司法人格健全只解决了“立”的问题,如果公司股东滥用公司法人格,应否认公司的独立人格,这是“破”的问题。滥用公司法人格的行为包括包括利用公司规避法律、逃避合同义务和其他债务以及公司形骸化,中国公司法人格否认制度尚未真正建立。公司法人格的健全与否认是“立”与“破”的对立统一关系,中国现阶段应先解决“立”的问题,同时不忘“破”的问题。
主题词:人格 公司法人格 公司法人格否认 公司法人格健全
一、 关于公司法人格
(一) 什么是人格
人格作为法律概念,来源于西语。在旧式英语中,人格一词用personalite表述,现代汉语则以personality代之,其含义是作为法律上的人的法律资格,即维持和行使法律权利、服从法律义务和责任的能力的集合。在罗马法中,人格是由自由权、市民权、家族权组成的,凡具有这三项权利就具有完全的人格,而丧失这三项权利的全部或部分就会导致人格的变更。在现代法中,人格又被称为“民事地位”、“法律地位”、“民事能力”、“地位”等,通常认为,是指民事主体在法律上的地位,或者指民事主体资格之称谓。
英美法系国家的人格主体范围与大陆法系国家不尽一致。大陆法系国家将主体人分为自然人和法人两类,非法人团体被视作一种无权利能力的社团,其法律地位等同于合伙,没有独立的法律人格,而英美法系国家则一般将非法人团体也视为人格主体。中国传统上虽属大陆法系国家,但在人格主体范围上呈现出拓展趋势,将合伙等非法人团体也赋予一定法律人格,其法律地位在《民法通则》及其有关法律中获得承认。无论如何,法人的独立法律人格得到了广泛接受,法人作为一种重要的人格主体,其法律地位和法律制度得以确立。
法人制度诞生以后,由于其所具有的巨大的经济价值和法律价值,在社会各个方面得到了最充分的应用。首先,对于法人企业来说,独立的人格不仅使之能独立地从企业整体效益出发开展经营活动,还使之有了更为清晰的价值评判标准——企业利润最大化,同时也使其经营状况更加直观地表现出来,便于对其进行监督。其次,对于投资者来说,一方面法人企业的独立性有利于企业资产状况的稳定,使企业经营活动有充分的财产作保障,有利于企业利润最大化目标的实现,而企业利润的最大化就意味着投资回报的最大化。另一方面,法人企业的独立人格还使得投资者受到有限责任的保护,在企业经营失败时只损失其出资额的部分,而不会有承担无限责任导致倾家荡产的危险。因此,法人制度的技术设计极大地鼓舞了投资者的投资热情,使现代法人企业因获得雄厚的资本支持而迅速发展。
(二)什么是公司法人格
公司法人格是法人人格的典型形式,指公司在法律上的地位或对其主体资格之称谓。考察各国公司法,公司法人格的基本特征可概括为两点:独立性和平等性。
1、 公司法人格的独立性:是公司法人格最本质的特征,也是法人制度精髓在公司领域的表现。公司法人格的独立性具体体现在公司财产独立、公司责任独立、公司存续独立、公司诉讼主体资格独立、公司业务独立、公司人事独立等多个方面。(1)公司财产独立是指公司拥有与其成员财产清晰可辨的公司财产,公司财产由公司所有或由其支配,它不是其成员的财产,也不属于其成员所有。公司财产独立是公司法人格独立的物质基础,它要求公司股东出资要充足,手续要齐全,不得随意撤资,控制股东不得以任何方式非法占有、使用、收益、处分公司财产。(2)公司责任独立是指公司以其财产独立地对公司债务承担责任,公司股东仅以其股份或出资额对公司债务承担责任。公司责任独立的结果,是公司和股东责任的有限化,因此公司责任独立也称为公司的有限责任。公司有限责任制度的确立是公司吸引投资、迅速发展的基本前提。(3)公司存续独立是指公司法人格的生命周期不受其成员构成和成员人格期限的影响,可以独立于其成员而存在。而其他组织的存续却与其成员构成及其人格期限密切相关,如合伙组织只在一名合伙人破产或死亡时即行解体。(4)公司诉讼主体资格独立是指公司作为法人,当其权利受到侵害或者违背法律义务时,可以以自己的名义起诉、应诉。这是公司法人格独立的程序保障,也是公司法人格独立在诉讼法上表现出来的法律后果。(5)公司业务独立是指公司的经营业务要同其成员相分离,全部或绝大部分业务客户是其成员以外的组织或个人,内部关联交易要公开、控制、压缩。(6)公司人事独立是指公司拥有独立的人事权,上至公司经理下至一般职员,公司(含股东会、董事会、监事会)均有权任免,不受其成员的干涉和控制,更不必向其成员履行审批手续。
2、 公司法人格的平等性:是指公司作为法律主体在其主体资格上与其他主体是平等的,或者说公司法人格与其他法律主体之人格具有共同的性质。公司法人格的平等性是平等观念从自然人拓展至法人的必然结果,其内涵包括公司与公司或其他法人之间人格平等、公司与自然人之间人格平等以及公司与其他具有独立人格的非法人团体之间人格平等。公司法人格平等是公司法人地位平等的依据,不论公司的行业、性质、财产多寡,其民事主体资格一律平等,不承认任何特权,不存在任何特殊。为此,必须强调公司的人格独立,反对任何非法的控制关系,在社会交易中更要保障公司的意志自由。
(三)中国公司法人格制度的现状
中国公司法人格制度的正式建立始于1993年12月29日中国《公司法》的首次颁布,至今已近10年时间。而这10年是我国历史上经济发展最快的时期之一,社会经济情况发生了很大变化,尤其是公司从无到有、从少到多、从不规范到逐渐规范,其中《公司法》发挥了重大的不可替代的作用,但同时在具体法律规定上也暴露出一些不很完善或不够妥当的问题,虽经1999年12月25日修改,但仍没有得到很好解决。在公司法人格制度方面,比较突出的问题是公司法人格不健全,具体表现在以下四个方面:
1、 公司财产不独立。由上可知,公司财产独立是公司法人格独立的物质基础,财产不独立就使公司法人格丧失了存在的基础和生命力。在实践中,公司财产不独立主要表现为:(1)公司股东不能足额、按时、按要求出资。这一问题主要存在于发起人身上,他们的出资方式比较复杂,货币、实物、工业产权、非专利技术、土地使用权都可能有,有的货币不能一次缴足,有的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权的价值评估失实,过户、转让手续不能及时办理。(2)变相抽回公司资本。这一问题也主要存在于发起人身上,他们利用自己的特殊地位,通过关联交易、借款或借款担保、内幕交易等各种方式变相抽回其出资,将公司变成它的“提款机”。(3)控制股东随意占用公司财产。控制股东利用其控制地位,通过借款、租赁、借款担保等方式随意占用公司货币、实物、土地使用权等财产。
2、 公司人事不独立。公司人事不独立是公司治理结构不完善的结果。公司治理结构不完善主要表现为:(1)控制股东操纵股东会。控制股东操纵股东会的手法主要有:一是利用其所拥有的股东会议的主持权,二是利用召开股东会议没有设定最低门槛——参会股东所代表股数的最低限额。(2)董事会行同虚设。这种情况多发生在法人控股的公司,由于其股东代表常常为兼职人员,被选为公司董事和董事长后,不能全身心投入工作,致使公司董事会不能形同虚设。(3)独立董事“不独立”。由于所代表的利益不同,控制股东与独立董事之间必然存在矛盾和冲突,于是控制股东凭借其优势地位尽一切可能地排斥或拉拢独立董事,使之丧失独立性。(4)监事会“不监事”。其直接结果是,公司董事会和经理层缺乏必要的监督,易于产生大股东侵犯中小股东权益、董事经理侵犯公司利益的问题。
3、 公司业务不独立。业务独立是现代公司的基本特征,业务不独立的公司是一个人格不健全的公司,虽然有可能红火一时,但决不可能红火一世。在实践中,公司业务不独立主要表现为:(1)公司主营业务不突出,主营业务收入占总收入的比例小于50%,其他业务收入中投资收益、租赁收入所占比例较大;(2)与控制股东的关联交易较多,成为公司业务收入的主要来源和降低成本费用的主要因素,而与其成员以外客户的市场交易收入相对较少。纠其原因,一方面在于部分控制股东对公司进行恶意控制,将之变成它自己的“摇钱树”;另一方面在于部分公司欠缺完整的业务平台,在一些业务领域或业务环节不得不依附于控制股东。公司业务不独立的直接后果是,公司经营受制于人,丧失市场竞争力和可持续发展能力,不能给股东以持续满意的回报。
4、 公司从属于控制股东。这种情况多发于改制而成的公司。改制前公司是控制股东的分支机构或全资子公司,改制后仍然延用原来的管理程序,公司的大事小情都向控制股东请示报告。这里面有控制股东的原因,也有公司本身的原因。部分控制股东以公司的主管部门或主管企业自居,仍把公司作为其分支机构进行管理,对公司人财物产供销直接进行控制,公司没有经营自主权,只是控制股东的附庸或壳资源。部分公司则由于天生欠缺权利能力和行为能力又不力图完善,而是贪图控制股东所提供的温床,追求一荣共荣、一损俱损而不是企业利润最大化、股东回报最大化,甘愿沦为控制股东的附庸。由于控制股东追求公司对其贡献的最大化而不是公司利润的最大化,公司从属于控制股东的结果,势必是损害公司及其股东的利益。
二、 关于公司法人格否认
(一) 什么是公司法人格否认
公司法人格制度的建立,使公司在社会经济发展中发挥了重要作用,公司具有独立人格和股东承担有限责任被各国普遍确认。然而,随着社会的发展,该制度的不完善性日益显现出来,实践中出现了滥用公司法人格的行为,而传统的公司法人格制度对此束手无策。为了维护法律的公平、正义价值,公司法人格否认制度应运而生。公司法人格否认又称“刺破公司面纱”、“揭开公司面纱”,指在具体的法律关系中,基于特定事由,否认公司的独立人格,使股东在某些场合对公司债务承担无限责任的法律制度。
公司法人格否认是对实际上已经丧失独立人格的公司的一种揭示和确认。公司法人格制度要求公司财产独立、责任独立、存续独立、诉讼主体资格独立、人事独立、业务独立,但部分股东为了追求经济利益,却以公司为工具,利用其优势地位,通过一些不正当行为使公司法人格丧失独立性,使公司成为它的附庸,致使公司其他股东利益、债权人利益和社会公共利益遭到损害。既然公司徒具形式,实际已经丧失人格独立性,法律就应否认它的独立人格,“揭开公司面纱”,使有责任的公司股东承担侵权责任。
公司法人格否认制度的特征有三:1、公司法人格否认是对特定法律关系中业已取得的法人资格的否认,而不是从根本上全面否认公司的独立人格;2、公司法人格否认是对公司法人格制度的完善与发展,是为了维护法律的公平与正义价值,而不是对公司法人格制度的否认;3、公司法人格否认的直接后果是否定股东的有限责任,追偿有关股东的责任,而不是撤消公司的商事主体资格。
(二) 公司法人格否认的构成要件和适用情形
公司法人格否认制度率先在美国建立以后,德、法、英等国纷纷效法。但由于各国法律传统和法律体系不同,实际情况也不同,因而对公司法人格否认构成要件的理解、解释也就不同。笔者以为,公司法人格否认的实质是追究公司股东的侵权责任,应参照民事侵权行为的构成要件来决定公司法人格否认的构成要件。1、主观要件。首先,责任主体应具有滥用公司法人格的行为能力,具有此行为能力的主体不仅包括公司股东,还包括公司董事、公司职员及其他与公司利益有直接利害关系的人;其次,责任主体主观上需有过错,是故意或推定故意。2、客观要件。首先,要有滥用公司法人格的行为发生;其次,要有对公司其他股东利益、债权人利益或社会公共利益造成损害的结果;再次,滥用公司法人格行为与公司其他股东利益、债权人利益或社会公共利益的损害结果之间要有因果关系。
对于公司法人格否认的适用情形,国内外学者莫衷一是,但据其实践表现可概括为以下三类:1、利用公司规避法律义务。为特定法律所规范的当事人,以既存或新设公司为工具,实施法律所禁止的其本身不能实施的行为,致使法律规定的实效性及其公平、正义目的不能得以实现,并给社会公共利益造成损害。2、利用公司逃避合同义务或其他债务。其中包含两种具体情形:一是将其财产转移给受其控制的公司,致使合同义务或其他债务无法履行;二是为摆脱合同约定的行为限制,成立一个受其控制的公司而为该行为。3、公司形骸化。公司与其成员在财产、业务、组织管理上混同一体,或者公司意志为其成员所左右,实际上已成为公司股东谋取一己之利的傀儡或工具,从而对其他股东利益、债权人利益或社会公共利益造成损害。
(三) 中国公司法人格否认的现状
中国公司制度虽然才建立短短10年时间,但滥用公司法人格的行为却比比皆是,如:假借新设公司逃避债务,虚设股东攫取公司之名,非法人实体挂靠法人名下,投资严重不足,公司与股东人格混同,过度控制等等。然而时至今日,中国尚没有建立起真正意义上的公司法人格否认制度,只在清理公司债权债务的个别规范性文件中,有针对特定情形的特别规定。
1、 1990年12月12日国务院国发(1990)68号《关于清理整顿公司中被撤并公司债权债务清理问题的通知》和最高人民法院法(经)发[1991]10号《关于在经济审判中适用国务院国发68号文件有关问题的通知》中,确立了党政机关开办的公司,如果注册资金不实或抽逃资金的,应当在注册资金范围内对债权人承担责任。
2、 1994年3月30日最高人民法院法复[1994]4号《关于企业开办的其他企业被撤消或歇业后民事责任承担问题的批复》中,规定了企业开办的其他企业,若其实际投入的自有资金与注册资金不符,则当该企业清算时,开办企业应当在其实际投入资金与注册资金的差额范围内承担责任。
3、 1995年2月28日公布施行的《全国人民代表大会常务委员会关于惩治违反公司法的犯罪的决定》中,规定了申请公司登记的人虚报注册资本,公司发起人、股东未按规定出资、虚假出资、抽逃出资,数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的,单位和直接责任人应当承担一定刑事责任。
上述规定类似公司法人格否认,但实际上只是特定时期针对特定事项的特殊处理措施,与之在很多方面有所不同。首先,二者适用的时间不同。前者只在特定阶段适用,后者则适用于公司存续的全过程。其次,二者适用行为所侵害的客体不同。前者所适用行为侵害的客体限于债权人利益和社会公共利益,后者所适用行为侵害的客体还包括其他股东利益。再次,二者承担责任的范围不同。前者只承担差额范围内的责任,后者无此限制。最后,二者适用的原因不同。前者基于公司的欺骗行为,后者则基于滥用公司法人格的行为。可见,这些规定只是对公司法人格制度的补充和完善,属于公司法人格健全的范畴,而不是对公司法人格的否认,因此不能标示中国公司法人格否认制度的建立。
三、 关于公司法人格健全与否认的关系
(一) 公司法人格健全的理由和途径
公司法人格健全即建立完善的公司法人格制度,就是实现公司的财产独立、责任独立、存续独立、诉讼主体资格独立、人事独立、业务独立,使公司与其成员财产分离、经营分离、责任分离,保证公司具有独立的权利能力、行为能力和平等的法律地位。公司具有独立、健全的人格是公司开展经营活动的基本前提,是吸引投资、分散风险、实现利润和股东回报最大化的动力之源。因此,著名经济学家萨缪尔森高度评价公司制度:“如果不具备有限责任和公司形式,社会就不可能得到相互竞争的大公司所带来的利益,因为,大量的资本就不会被吸引,从而,就不可能得到大公司所生产的各种各样相互补充的成员,不可能有风险的分摊,不可能最好地利用大规模研究机关的经济效果及经营的技术。这就是法所创造的所谓公司得以存在的理由。”
但是,股东承担有限责任并没有减少或降低其投资风险,只是通过公司法人格制度的技术设计,将股东投资风险的一部分巧妙地转给了公司债权人。公司债权人之所以愿意承担这些风险,是基于公司具有独立的人格,即具有独立的财产、独立的名称,能以自己的名义享有权利、承担义务和责任。因此,只有当公司法人格健全,与其成员在财产、业务、人事等方面完全分离时,公司制度才能正常、有效地发挥作用,当公司发生经营风险时,那些自愿的公司债权人才能接受自己对公司经营能力判断的结果。相反,如果公司法人格不健全,徒有虚名,与其成员在财产、经营、责任上相混同,则公司债权人不会情愿承担投资风险,股东有限责任制度将受到挑战,公司将名存实亡,同时将产生极大的社会不公平和社会经济混乱。可见,公司法人格健全是公司制度的基石,必须在法律实践中高度重视,务必做好。
人格制度和公司法人格制度虽然在世界上已历经数年,但公司法人格健全的问题一直存在并将长期存在下去。我们已经看到,即使在公司制度极度发达的美国,类似安然、世通等公司丑闻事件也层出不穷,公司制度正式建立才近10年的中国出现ST猴王、银广厦、郑百文等恶性事件就不足为奇了。出现问题不可怕,关键是分析原因、找出症结、对症下药。通过上面的论述可知,中国公司法人格制度的问题在于公司财产不独立、公司人事不不独立、公司业务不独立和公司从属于控制股东,解决这些问题根本在于公司法人格健全,严格按照公司法人格制度的要求分离财产、分离经营、分离责任和改进公司治理结构。这不仅是中国证监会等政府监管部门的责任,也是公司本身的责任,因为除非公司破产,否则公司法人格不健全的直接结果是损害公司本身的利益,影响公司的盈利能力和可持续发展能力。因此,公司要主动接受监管部门的监督指导,自觉健全其法律人格,在确保债权人利益的前提下,谋求公司利润和股东回报的最大化和持久化。
(二) 公司法人格否认的理由和途径
由前面的论述可知,公司法人格否认是基于滥用公司法人格的行为,其中大量的是控制股东滥用公司法人格的行为,那么,控制股东为何有滥用公司独立人格的可能性呢?首先,控制股东具备滥用公司法人格的的形式要件。由于控制股东掌握公司多数股权,而“资本多数决”是公司的基本表决制度,因此在选任董事等代理人、对重大经营事项进行决策时,其多数表决权就神奇般地使其个人意志上升为公司意志。如果这种个人意志包含滥用公司法人格、以公司为工具获取不正当利益的成分,由于信息的不对称,是很难被发现的。其次,控制股东具有滥用公司独立人格的内在驱动力。由于控制股东与公司其他股东一样仅在其投资额内承担风险,如果控制股东通过滥用公司法人格而获得的不正当利益扣除其违法代价以后,可能超过或暂时可能超过其投资风险,他就可能置公司独立人格于不顾。
滥用公司法人格的行为损害了其他股东利益、债权人利益和社会公共利益。控制股东滥用公司法人格的目的在于获取不正当利益,可分为规避法律、逃避合同义务和其他债务等行为。规避法律造成对社会公共利益的损害,逃避合同义务和其他债务造成对债权人利益的损害,对其他股东利益的损害则体现在以下两个方面:一是公司利润和股东回报的不当减少。控制股东滥用公司法人格直接损害的是公司利益,造成公司盈利能力和可持续发展能力不当下降,公司利润减少,股东回报也相应减少。二是公司下市或破产清偿的劣后性。根据公司破产清偿的法定顺序,股东劣后于债权人获得财产清偿,当公司因控制股东滥用公司法人格而下市或破产时,股东将承担比债权人更大的财产损失。因此,为了保护其他股东利益、债权人利益和社会公共利益,在一定条件下对公司法人格予以否认是十分必要的。
需要特别指出的是,公司法人格否认虽然是可能的,而且有时也是必要的,但必须对之加以限定,不能动辄否认公司的独立人格,否则势必造成社会经济的混乱。通过上面的论述我们已经知道,公司法人格否认所针对的滥用公司法人格的行为必须具备一定的主、客观构成要件,适用情形包括利用公司规避法律、利用公司逃避合同义务和其他债务以及公司形骸化。对构成要件,法律应严格规定;对适用情形,法律应明确列举。只有当某滥用公司法人格的行为具备法律规定的全部构成要件,并且完全符合法律列举的某一情形时,才可适用相应的法律条款,否则将构成“滥用公司法人格否认的行为”。不能滥用公司法人格,也不能滥用公司法人格否认,否则要承担民事侵权责任。
(三) 正确处理公司法人的格健全与否认的关系
通过上面的论述可知,公司法人格健全所解决的是公司法人格不健全的问题,中国现阶段比较突出的是公司财产不独立、公司人事不独立、公司业务不独立和公司从属于控制股东的问题;公司法人格的否认所解决的是滥用公司法人格的问题,包括利用公司规避法律、利用公司逃避合同义务和其他债务以及公司形骸化。看似属于一个问题,实则不然,二者之间是“立”与“破”的对立统一关系,公司法人格健全是“立”,公司法人格否认是“破”。
1、 二者之间是“立”与“破”的对立关系。公司法人格健全的目标是使公司的财产独立、责任独立、存续独立、诉讼主体资格独立、人事独立和业务独立,赋予其独立的民事权利能力和民事责任能力,使之能以自己的名义独立享受民事权利、承担民事义务。公司法人格否认的目标则是否认已有的公司法人格,否认其财产、责任、存续、诉讼主体资格、人事和业务的独立性,使其控制股东对其债务承担无限责任。一个“立”,一个“破”,对立关系可见一般。
2、 二者之间是“立”与“破”的统一关系。公司法人格健全的目的是通过贯彻实施财产分离、经营分离和责任分离原则,保护公司股东利益、债权人利益和社会公共利益;公司法人格否认的目的是通过追究控制股东滥用公司法人格的侵权责任,补偿公司股东利益、债权人利益和社会公共利益所遭受的损害。一个正面保护,一个反面补偿,统一关系昭然若揭。另外,“立”与“破”也是相互依存的,无“立”无所谓“破”,无“破”也无所谓“立”。
公司法人格健全与否认的对立统一性,说明二者是一对矛盾,凡矛盾都具有同一性和斗争性,也都有主要方面和次要方面之分。中国公司制度建立才近10年时间,同世界发达国家不可同日而语,因此笔者认为,中国现阶段公司法人格健全与否认这对矛盾的主要方面是公司法人格的健全,公司法人格的否认则处于次要地位。实践中中国上市公司案发率较高,其中多数案件是人格不健全尤其是治理结构存在严重缺陷造成的,也充分证明了这一点。将公司法人格的健全作为矛盾的主要方面,就要首先和重点解决好这一方面的问题。在实际工作中,立法、司法和行政执法机关要把公司法人格的健全作为完善公司制度的首要工作,法学界要把公司法人格的健全作为公司法律制度研究的重点课题。当然,抓主要矛盾和矛盾的主要方面,不能忽视了次要矛盾和矛盾的次要方面,既要讲“重点论”,又要讲“两点论”。公司法人格的否认理论作为世界上先进的公司理论要尽快应用于中国的公司法,公司法人格的否认制度作为世界上先进的公司制度要尽快在中国建立起来。先夯实基础,同时不忘引入先进思想,中国的公司制度将迅速成熟起来,中国的经济表现将更加优秀!
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鄂州市人民政府关于发布《鄂州市行政许可听证规则》的通知

湖北省鄂州市人民政府


鄂州政发〔2005〕7号

鄂州市人民政府关于发布《鄂州市行政许可听证规则》的通知

各区、乡、镇人民政府,各街道办事处,市政府各部门:
《鄂州市行政许可听证规则》已经2005年3月4日市政府常务会议审议通过,现予发布,请遵照执行。



二OO五年三月七日



鄂州市行政许可听证规则

第一章 总则

第一条 为了规范本市行政许可听证,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)的有关规定,结合本市实际,制定本规则。
第二条 本市各级行政机关和法律、法规授权的组织、依法接受委托的组织(以下统称行政机关)实施行政许可听证,均应遵守本规则。
第三条 本规则所指的行政许可听证是行政机关在做出影响公民、法人或者其他组织合法权益的行政许可决定前,依照《行政许可法》第四十六条、第四十七条的规定,决定或经行政许可申请人、利害关系人申请,由行政机关组织行政许可申请人、利害关系人和其他听证参加人表达意见、提供证据、申辩、质证以及行政机关听取意见、甄别证据的行政活动。
第四条 实施行政许可听证应当遵循合法、公开、公正、便民、高效和保障当事人合法权益的原则。
涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的许可事项,听证可以不公开举行。

第二章 听证范围
第五条 下列行政许可事项,行政机关在作出行政许可决定前,应向社会公告,并举行听证:
(一)城市规划、建设、管理和市政基础设施建设方面的重大事项;
(二)科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业中的重大事项;
(三)社会保障和福利方面的重大事项;
(四)价格、环保、交通和其他与群众利益密切相关的重大事项;
(五)法律、法规、规章规定应当听证的其他事项。
第六条 下列行政许可事项,行政机关在作出行政许可决定之前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利:
(一)多个申请人同时申请有数量限制的行政许可事项;
(二)直接对相邻权人的利益产生重大影响的行政许可事项;
(三)对申请人与他人之间直接经济利益产生重大影响的行政许可事项;
(四)直接涉及他人重大利益关系的行政许可事项。

第三章 听证组织和听证参加人

第七条 对本规则第五条、第六条规定范围内的事项作出行政许可决定的行政机关为听证机关。
依法应当经两级以上行政机关审查决定的行政许可事项,其听证机关为最终作出决定的行政机关。
受委托实施行政许可的,其听证活动由受委托单位组织。
第八条 听证机关应当成立听证委员会,负责听证的具体组织工作。听证委员会由三人以上单数的听证员和一至两名记录员组成。
听证机关负责人应当指定一名听证员为听证主持人,具体主持听证。
听证员协助听证主持人组织听证工作,记录员负责听证记录并制作听证笔录和其他听证事务。
第九条 听证员应当符合以下条件:
(一)属于听证机关的工作人员,并具备听证员资格;
(二)熟悉本机关业务工作、听证程序和有关法律知识;
(三)具有一定组织能力和语言表达能力,能够胜任听证工作;
(四)法律、法规、规章规定的其他条件。
第十条 听证员依法行使下列职责:
(一)确定举行听证的时间、地点和方式;
(二)核实听证参加人身份及其委托代理人身份、权限;
(三)维持听证秩序,制止违反听证纪律的行为;
(四)全面、客观、公正地听取听证参加人的陈述意见;
(五)就行政许可的证据、理由询问听证参加人;
(六)要求听证参加人提供或补充证据;
(七)决定延期或者中止听证;
(八)本规则赋予的其他职责。
第十一条 听证员、记录员有下列情形之一的,应当回避:
(一)本行政许可申请的审查人员;
(二)申请人、利害关系人、本行政许可申请的审查人员的近亲属;
(三)与本行政许可申请有直接利害关系,可能影响许可决定公正的。
第十二条 听证参加人包括申请人、利害关系人、证人、鉴定人、翻译人员和申请人、利害关系人的委托代理人、行政机关行政许可审查人员。
第十三条 对行政许可事项可能涉及他人重大利益关系的,利害关系人的确认按以下方式进行:
(一)申请的许可事项直接影响公民、法人或其他组织重大利益的,该公民、法人或其他组织为利害关系人;
(二)申请的许可事项虽然可能影响到他人重大利益,但指向不明确的,由许可机关向社会公告,要求利害关系人到许可机关登记,许可机关根据具体情况进行甄别,确定利害关系人;
(三)利害关系人数较多的,由利害关系人推选代表;代表难以推选产生的,许可机关通过抽签等公开、公平方式确定利害关系人。
第十四条 听证参加人在听证活动中享有下列权利:
(一)认为听证主持人、听证员、记录员与本行政许可有利害关系的,可以申请其回避;
(二)可以委托1至2人作为代理人参加听证;
(三)提出证据,进行申辩和质证;
(四)查阅、复印案卷资料。
(五)法律、法规、规章赋予的其他权利。
证人、签定人、翻译人员不享有本条第一款第一项、第二项权利。
第十五条 听证参加人在听证活动中承担下列义务:
(一)按时到指定地点出席听证;
(二)遵守听证纪律;
(三)如实陈述、举证、回答听证主持人的询问;
(四)在听证笔录上签名;
(五)法律、法规、规章规定的其他义务。
第十六条 听证纪律包含下列主要内容:
(一)按时进入听证会场;
(二)服从听证主持人的安排,在听证主持人引导下进行陈述、申辨和质证,未经允许不得发言和提问;
(三)未经听证主持人允许不得录音、录相、摄影和采访;
(四)未经听证主持人允许不得随意离开座席或中途退场;
(五)不得在听证会场大声喧华、哄闹或者随意使用通讯工具;
(六)不得进行其他妨碍听证秩序的活动。

第四章 听证程序
第一节 听证准备

第十七条 行政机关就本规则第五条规定的事项举行听证的,应当于举行听证前的20日,以公告的形式向社会告知听证的事项以及听证参加人的登记、选择办法。
第十八条 听证程序在许可机关依职权决定听证和申请人申请听证的情况下启动。凡涉及本规则第五条规定的重大事项,申请人未申请听证的,许可机关应当依职权决定听证;凡涉及本规则第六条规定的许可事项,申请人申请听证的,许可机关应当举行听证。
第十九条 凡涉及本规则第五条、第六条的许可事项,许可机关应当向申请人送达或向社会公告听证告知书。听证告知书应当自收到申请人的许可申请之日起3日内送达或公告。
听证告知书应当载明下列主要事项:
(一)申请人的姓名或者名称;
(二)听证的行政许可事项;
(三)告知当事人有申请听证的权利;
(四)告知申请听证的期限和听证组织机关。
听证告知书必须盖有行政机关的印章。
第二十条 申请人、利害关系人应当在被告知听证权利之日起5日内向行政机关书面提出听证申请,逾期不提交听证申请的,视为放弃听证要求。
对涉及本规则第六条的许可事项,当事人申请听证超过期限或者不符合听证条件的,行政机关应当在收到当事人申请之日起3日内书面告知当事人不予听证。
第二十一条 行政机关应当在申请人、利害关系人提出听证申请后20日内组织听证,并在举行听证的7日前将听证通知书送达申请人、利害关系人,必要时予以公告。
听证通知书应当载明举行听证的时间、地点、方式,听证主持人、听证员、记录员的姓名以及申请主持人回避的权利等内容。
第二十二条 听证告知书、听证通知书可以直接送达、委托送达或者邮寄送达。

第二节 听证程序

第二十三条 听证会按下列程序进行:
(一)由记录员宣布听证会开始,并宣读听证纪律;
(二)听证主持人核对听证参加人身份;
(三)确认申请人、利害关系人是否要求申请听证主持人、听证员、记录员回避。申请人、利害关系人申请听证主持人回避的,听证主持人应当报许可机关负责人决定是否回避;申请听证员、记录员回避的,由听证主持人决定是否回避;
(四)行政许可申请的审查人员提出审查意见的证据、理由;
(五)申请人、利害关系人就所申请的行政许可事项提出证据、理由,并进行陈述;
(六)行政许可申请的审查人员、申请人、利害关系人就行政许可申请的理由和证据进行申辩,并对其他听证参加人提供的证据进行质证。所有与行政许可申请相关的证据都应当在听证中出示、质证;
(七)申请人、利害关系人作最后陈述;
(八)听证主持人宣布听证结束。听证笔录交听证参加人确认无误后签字或者盖章。
第二十四条 听证应当制作笔录。听证笔录应当载明下列内容:
(一)行政许可申请事项;
(二)听证主持人、听证员的姓名、职务;
(三)听证记录人的姓名、职务;
(四)听证参加人姓名或者名称、地址;
(五)听证会举行的时间、地点、方式;
(六)行政许可申请审查人员提出审查意见的证据、理由;
(七)申请人、利害关系人的陈述、申辩内容;
(八)听证参加人进行质证的内容;
(九)听证参加人签名或者盖章,听证参加人拒绝签字或盖章的,由听证主持人在听证笔录上说明情况。
第二十五条 听证结束后,听证主持人应当就听证情况及审核意见写出听证报告,并连同听证笔录一并报行政机关负责人。
行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定。

第三节 听证延期与中止

第二十六条 听证会尚未举行,但有下列情形之一的,可以延期举行听证:
(一)申请人、利害关系人死亡或者法人、组织解散,需等待权利义务继承人参加听证的;
(二)申请人、利害关系人因不可抗力不能参加听证的;
(三)作为公民的申请人、利害关系人丧失行为能力,尚未确定代理人的。
前款延期原因情形消除后,应当于该情形消除后的5日内举行听证。
第二十七条 听证会已经开始,但有下列情形之一的,可以中止听证:
(一)听证参加人因不可抗拒的原因,无法继续参加听证的;
(二)在听证过程中,需要对有关证据重新鉴定、勘验调查的或者需要通知新的证人到场作证的;
(三)其他需要中止听证的情形。
中止听证情形消除后,应当恢复听证,由听证主持人负责按照本规则的有关要求举行听证会。
第二十八条 申请人、利害关系人有下列情形之一的,视为放弃听证。放弃听证的,不得就同一事项再次要求听证:
(一)无正当理由,不参加听证的;
(二)未经听证主持人允许,中途退场的;
(三)严重违反听证会纪律,不听制止被逐出听证场所的。

第四节 听证费用

第二十九条 申请人、利害关系人不承担许可机关组织听证的费用,所需费用列入本许可机关的预算予以保障。
第五章 法律责任
第三十条 许可机关实施行政许可应当听证而未组织听证的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第三十一条 许可审查人员有下列情形之一的,许可机关或者监察机关应当给予通报批评;情节严重的,给予行政处分:
(一)无正当理由不出席听证会或者拒绝在听证会上陈述的;
(二)为申请人、利害关系人指定、介绍代理人的;
(三)接受申请人、利害关系人吃请的;
(四)在听证会上提供虚假、重大错误信息的。
第三十二条 听证参加人扰乱听证秩序,情节严重的,由公安机关依据《中华人民共和国治安处罚条例》给予处罚;情节特别严重的 依法追究刑事责任。

第六章 附则

第三十三条 各级人民政府应当加强对行政机关实施行政许可听证工作的监督、指导,及时纠正行政许可听证工作中的违法行为,具体工作由本级人民政府法制机构负责。
听证组织机关应当将举行听证许可事项的案卷报本级人民政府法制机构备案。
第三十四条 本规则的具体应用问题,由市人民政府法制办公室负责解释。
第三十五条 本规则自2005年4月7日起实施。




乌海市人民政府工作规则

内蒙古自治区乌海市人民政府办公厅


乌海市人民政府办公厅关于印发《乌海市人民政府工作规则》的通知

各区人民政府,市府各部门,各企事业单位:
《乌海市人民政府工作规则》已经市政府第六次常务会议研究、五届七次全体(扩大)会议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。
二○○三年八月二十二日


乌海市人民政府工作规则

总 则

一、为使市人民政府各项工作法制化、规范化、制度化,进一步提高行政效能,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《内蒙古自治区人民政府工作规则》和市人民政府工作要求,制定本规则。

二、市人民政府组成人员在行政工作中,要认真学习邓小平理论、“三个代表”重要思想,贯彻执行党的路线、方针和政策,坚持解放思想,实事求是,与时俱进,不断开拓创新;坚持发扬民主,依法行政,充分发挥各部门和各级人民政府的作用,保证政令畅通;牢固树立全心全意为人民服务宗旨,忠于职守,勤奋工作,密切联系群众,按客观规律办事,努力为人民群众办实事;不断改进作风,保持清正廉洁,提高工作效率和质量,促进全市经济建设和社会事业发展。
三、市人民政府依照有关法律法规行使职权。市人民政府各部门要各司其职,各负其责,相互协调,密切配合,在各自职权范围内独立负责地做好工作,切实贯彻落实市人民政府的各项工作部署。

市人民政府组成人员职责

四、市人民政府由市长、副市长,秘书长、市长助理,各局局长、各委员会主任组成。
五、市人民政府实行市长负责制。市长领导市人民政府的工作。副市长协助市长工作。
六、市人民政府工作中的重大事项,必须经市人民政府全体会议或常务会议讨论决定。
七、副市长按分工负责处理分管工作,并可代表市人民政府进行外事活动。对于工作中
的重要情况,应及时向市长报告;对于政策性问题,要认真调查研究,及时向市长提出建议。市长出国(境)工作期间,由负责常务工作的副市长主持工作。

八、市人民政府秘书长在市长领导下,负责处理市人民政府日常工作。

九、市人民政府各部门实行行政首长负责制。各局局长、各委员会主任在市人民政府领导下负责本部门工作。各部门决定工作中的重大事项,应事先请示分管副市长 ,并定期向分管副市长报告工作。

十、受市人民政府委托,各局、各委员会可向市人民代表大会或其常务委员会报告工作。
会 议 制 度
十一、市人民政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议制度。

十二、市人民政府全体会议由市长或市长委托常务副市长召集并主持,一般每半年召开一次。市人民政府全体会议由市人民政府组成人员组成。根据会议内容需要,可以请各区区长和有关单位主要负责同志列席。全体会议的主要任务是:传达贯彻中共中央、国务院、自治区党委、人大常委会、自治区人民政府和市委、市人大常委会的重要决定事项,安排和部署市人民政府重要工作,通报全市经济和社会发展形势及重要工作情况,讨论需由市人民政府全体会议决定的事项。

十三、市人民政府常务会议由市长或市长委托常务副市长召集并主持,一般每月召开一至两次。市人民政府常务会议由市长、副市长、秘书长、市长助理组成。根据会议内容需要,可以请有关部门负责同志列席。常务会议的主要任务是:传达贯彻中共中央、国务院、自治区党委、政府和市委的重要会议精神、重要决定事项,讨论通过提请市人民代表大会或其常务委员会审议的政府工作报告草案和有关议案,讨论通过由市人民政府发布的规范性文件,讨论决定市人民政府工作中的重大事项,讨论通过需由市人民政府常务会议决定的事项。

十四、市长办公会议由市长或市长委托常务副市长召集并主持,不定期召开。市长办公会议由市长、相关副市长、秘书长、市长助理和相关副秘书长、办公厅副主任及有关部门的负责同志组成。市长办公会议的主要任务是:听取全国、全区性会议精神的汇报,研究处理市人民政府日常工作中的重要问题,研究处理涉及两位以上副市长分管工作、需市长出面协调的问题 。

十五、市人民政府专题会议由副市长受市长委托或按照分工召集并主持,有关部门负责同志参加。根据工作需要,专题会议不定期召开。专题会议的主要任务是:研究、协调、处理市人民政府工作中的具体问题和专项事宜。

十六、市人民政府全体会议、常务会议、市长办公会议的议题由市长确定,市人民政府专题会议的议题由副市长确定。会议组织工作由市人民政府办公厅负责。市人民政府常务会议讨论研究的地方规范性文件、政府工作报告草案,经秘书长或分管副秘书长同
意后,予以新闻报道。

十七、尽量减少以市人民政府名义召开的全市性会议。各部门也应精简会议,特别是减少以本区、本系统名义召开的全市性会议。需召开的全市性会议,应当提前15天报送市人民政府办公厅审批。

十八、市人民政府及部门召开会议要贯彻精简、高效、节约的原则,尽量压缩会议时间,精简会议人员,提高会议质量。

十九、会议决定事项,各区、各部门要坚决执行、抓紧办理,并及时反馈落实情况。市人民政府办公厅负责催办、督查,并定期反馈落实情况。

公文审批制度

二十、市各部门报送市人民政府审批的公文,应当符合《国家行政机关公文处理办法》(国发〔2000〕23号)的有关规定。公文审批,按照市人民政府领导同志分工负责的原则办理。

二十一、市人民政府发布或提请市人大常委会审议的地方规范性文件,经市人民
政府法制办公室审查、分管副市长审核、市人民政府常务会议讨论通过后,报市长签署;市人民政府发布的决定、命令,经分管副市长审核后,报市长签署;向自治区政府的请示、报告,经分管副市长审核后,报市长签署,特殊情况由市长委托常务副市长签署;以市人民政府名义向自治区有关部门商洽工作的文件,由副市长或秘书长签发。以市人民政府名义制发的下行文,一般由分管副市长或秘书长签发;涉及其他副市长分管工作的,经有关副市长会审后再签发;属于重大问题,经分管副市长审核后,报市长或市长委托常务副市长签发。

二十二、以市人民政府办公厅名义发文,由分管副秘书长、办公厅副主任审核并向分管副市长报告后,由秘书长复审签发。有些涉及面不广的,也可由秘书长委托分管副秘书长、办公厅副主任向分管副市长报告后审核签发。

二十三、市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议纪要,由秘书长签发;重大事项,由市长或常务副市长签发。专题会议纪要,由参加会议的副秘书长、办公厅副主任签发;重要事项,由主持会议的副市长签发。

二十四、各区、各部门报送市人民政府审批的公文,由各区、各部门的主要负责同志或主持工作的负责同志签发。除市人民政府领导同志直接交办的事项外,各区、各部门的请示、报告应当报送市人民政府,原则上不直接报送市人民政府领导同志个人。

二十五、拟制公文,凡内容涉及其他部门职权范围的事项,主办部门应主动与有关部门协商,取得一致意见后方可行文。如有分歧,主办部门的主要负责同志应当出面协调;仍不能取得一致时,主办部门可列明各方理据,提出建设性意见,并与有关部门会签后报市人民政府协调或裁定。

二十六、市直各部门要认真履行各自的行政职责,凡属职权范围内的事项,由部门自行发文,或由主办部门商有关部门联合发文;如需经市人民政府批准的事项,经市人民政府有关领导同志批准同意后,也可由部门发文。市人民政府及政府办公厅一般不转发自治区各厅、委和市非常设机构的公文。

二十七、审批公文时,应签署明确的意见、姓名和时间;对于一般报告性公文,圈阅表示“已阅知”;对于有具体请示事项的公文,圈阅则表示“同意”请示事项。签署纸质文件,应当使用钢笔或毛笔。

二十八、市人民政府和政府办公厅制发的公文,政府领导同志的批示、指示和意见,各区、各部门要认真贯彻落实,市人民政府办公厅负责催办、督查,并适时反馈办理结果。

内事活动和外事活动制度

二十九、为保证市人民政府领导同志集中精力研究处理重大问题,除市委、市人民政府统一组织安排的活动外,政府领导同志一般不出席各区、各部门、各单位召开的会议以及事务性、应酬性活动。各区、各部门、各单位一般不邀请市人民政府领导同志出席会议和事务性活动,确有需要,应当事先报告市人民政府办公厅,由政府办公厅根据领导同志分工及相关规定从严掌握,提出意见后报批。

三十、市人民政府领导同志应按照年初的预安排参加市人大常委会每两个月召开一次的例会,因事不能参加的,由市人民政府办公厅按年初预安排顺序商请其他领导同志参加。

三十一、市人民政府领导同志外出开会或考察工作,应减少随行和陪同人员,简化接待礼仪,轻车简从。为保证工作衔接,副市长离市外出开会或考察工作,相关副秘书长、办公厅副主任一般应在机关处理分管战线日常工作。

三十二、各区、各部门、各单位邀请市人民政府领导同志签发贺信、贺电、题词、为出版物作序,一般不予安排;特殊情况,由市人民政府办公厅根据有关规定审核后,报请领导同志本人审定。

三十三、市人民政府领导同志内事活动的宣传报道要从严掌握。由市人民政府组织或经市人民政府批准的有重大影响的会议和活动,按照经审批的方案宣传报道。市人民政府领导同志出席各区、各部门举办的会议、活动,或者下基层调研、检查工作,需要报道的,须经领导同志本人同意。

三十四、为增强工作的计划性和预见性,加强协调配合,市长、副市长要对每周的重要活动或重点工作预先作出安排,由市人民政府办公厅汇总后印发。

三十五、市人民政府领导同志因公出国(境)访问,由市人民政府外事办公室统一承办。市长出访,按规定程序报自治区政府审批;副市长出访,由市长审核同意后,报自治区政府审批。各部门、各单位正县级干部因公出国(境)访问,经分管副市长和分管外事工作的副市长审核后,报市长审批;副县级干部因公出国(境)访问,经部门、单位主要负责同志、分管副市长和分管外事工作的副市长审核后,报市长审批。各区区长因公出国(境)访问,经分管外事工作的副市长审核后,报市长审批;副区长因公
出国(境)访问,经区主要负责同志初审,分管外事工作的副市长审核后报市长审批。
三十六、各区、各部门、各单位对外友好往来方面的活动,需要邀请市人民政府常务会议组成人员参加的,均应提前3天书面报市人民政府外事办公室,由市人民政府办公厅统一安排。市人民政府领导同志直接收到邀请参加外事活动的请柬时,转交市人民政府外事办公室按有关规定办理。

三十七、市人民政府领导同志外事活动的宣传报道,须经市人民政府办公厅分管外事工作的秘书长、主任审核后,报参加外事活动的领导同志本人批准。

外出请示报告制度

三十八 副市长、秘书长、市长助理离开乌海出访、出差或休假,应当在事前书面或口头向市长报告,经批准后,将外出的时间、地点、联系方式等事项告知市人民政府办公厅;返回工作单位后,应当向市长报告有关情况,必要时通报市人民政府其他领导同志。
三十九 各区区长离开本市、市直各部门主要负责同志离开乌海出访、出差或休假,应当在事前书面向市长报告,经批准同意后,将外出时间、地点和代为主持工作的负责同志名单报市人民政府办公厅;返回工作单位后,应向市人民政府领导同志报告有关重要情况。市人民政府办公厅要随时掌握各区区长、市直各部门主要负责同志的外出情况,及时向市长、副市长和秘书长报告。